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《杭州市公共信用信息管理办法》立法后评估报告
发布时间: 2021-01-15 10:07 作者:   来源: 市司法局   浏览次数:


第一章 评估工作基本情况

本次后评估围绕实施方案确定的合法性、合理性、立法技术、可操作性及实际效益,采用文献研究、专题访谈、实地调研及发放调研问卷等方式开展了以下几方面工作:

2020年3月至4月,收集已经出台的公共信用信息管理方面的文献、行政法规、规章及相资料,对上海、广东、福建等省市公共信用信息立法情况进行梳理、分析,同时仔细研读《杭州市公共信用信息管理办法》(下称《信用管理办法》),在此基础上,对《信用管理办法》形成初步文本质量评估意见,整理并完善调研提纲。

2020年4月至5月,深入各部门开展专题访谈和实地调研。专题访谈包括市发展和改革委员会法规处、市信用中心、市交通运输局、市公安局、市建设委员会等部门。通过走访方式对西湖区、拱墅区、萧山区等进行实地调研,了解区县公共信用信息建设工作进展。在调研过程中,还通过邮件、电话等方式进行补充调研。

2020年5月,结合前期文本质量评估结果,对实地调研所得数据资料进行梳理、汇总、分析,根据杭州市司法局《关于开展规章立法后评估工作的通知》所要求的评估内容形成本后评估报告。

第二章 文本质量评估

一、合法性评估

(一)制定主体合法

《信用管理办法》于2016年8月16日经杭州市人民政府第66次常务会议审议通过,自2016年10月1日起施行。《信用管理办法》是杭州市首个针对公共信用信息领域的地方政府规章,根据我国《立法法》第82条之规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。”《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)第五条第二项提出建立健全信用法律法规和标准体系,各地区、各部门分别根据本地区、相关行业信用体系建设的需要,制定地区或行业信用建设的规章制度。《信用管理办法》颁布主体为杭州市人民政府,属于上述《立法法》第八十二条所规定的规章制定主体中的“设区市”,故杭州市人民政府为《信用管理办法》之合法制定主体。

(二)制定程序合法

立法程序的合法性要求立法程序完整,符合法律规定。根据《规章制定程序条例》(国务院令第322号)规定,规章的制定程序包括立项、起草、审查、决定、公布等。经本所律师审查《信用管理办法》的起草说明及征求意见文件,市发改委于2014年下半年成立专门工作组,牵头组织开展办法的调研和起草工作,2015年4月下旬,在对全国各地信用立法情况进行分析研究的基础上,结合杭州市公共信用信息管理实际,完成了《管理办法(草案建议稿)》(征求建议稿),2016年,《杭州市公共信用信息管理办法》正式纳入杭州市2016年政府立法工作计划,2016年5月形成《杭州市公共信用信息管理办法》(征求意见稿)并向社会公开征求意见。2016年8月16日,《信用管理办法》经杭州市人民政府第66次常务会议审议通过,于同年8月28日向社会公布,并于2016年10月1日起正式施行,符合《立法法》和《规章制定程序条例》的规定及要求。

(三)立法内容合法

立法内容的合法性要求规范性法律文件关于权利与义务的具体规定应符合宪法、法律、法规等上位法规定。经与《征信业管理条例》《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《浙江省企业信用联合奖惩实施办法(试行)》《浙江省失信黑名单制度建设工作方案》等上位法文件进行比较分析,未发现与之冲突或相悖的情况。

(四)《信用管理办法》与《信用管理条例》之衔接

在《信用管理办法》施行后,浙江省于2017年9月30日出台《浙江省公共信用信息管理条例》(下称《信用管理条例》),该条例于2018年1月1日正式生效,成为《信用管理办法》的上位法之一。《信用管理条例》颁布时间晚于《信用管理办法》,《信用管理办法》部分条款存在以下与《信用管理条例》不一致的情形:

1.二者关于“公共信用信息”之概念描述存在差异。二者对信息提供主体的描述以及对信息主体的描述存在不一致情形,如《信用管理办法》中“信息提供主体”在《信用管理条例》则使用“信息提供单位”指代该类主体,《信用管理办法》将信息主体界定为“自然人、法人和其他组织”,而《信用管理条例》对信息主体的界定为“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织”。

2.二者在公共信用信息的分类及起始期限计算上存在差异。《信用管理办法》第九条将公共信用信息分为基本信息、失信信息和其他信息三类,而《信用管理条例》第九条规定公共信用信息应形成信用档案,信用档案的内容分为基础信息、不良信息和守信信息三类。此外,《社会组织信用信息管理办法》(民政部令第60号)亦采用“基础信息”之表述。关于不良信息的保存和披露起始期限的计算,《信用管理办法》第二十四条规定自失信行为或者事件终止之日起计算,而《信用管理条例》第十六条规定自不良行为或者事件认定之日起计算。

3.二者在公共信用信息目录制定程序上存在差异。《信用管理办法》第十四条规定公共信用信息目录由市公共信用信息主管部门会同信息提供主体,每年度编制并公布。而《信用管理条例》第十二条将征求社会公众意见作为省公共信用信息目录之前置程序之一。

4.关于信用修复事项办理主体的规定存在差异。《信用管理办法》第二十九条规定信用修复事宜受理主体为市信用中心,而《信用管理条例》第三十二条规定公共信用信息提供单位为信用修复申请受理主体。

5.信用信息异议处理时限规定存在差异。《信用管理办法》第二十七条规定“异议处理应当在30日内办理完毕”,而《信用管理条例》第三十一条规定“省公共信用工作机构,省发展和改革部门应当自受理异议或者复核申请之日起五个工作日内处理完毕;情况复杂的,经省发展和改革部门负责人批准,可以适当延长处理期限,但累计不得超过二十个工作日。”

二、合理性评估

(一)《信用管理办法》的制定符合我国社会信用体系建设要求

2014年6月14日,《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)的通知》提出要建立健全信用法律法规和标准体系,2015年8月,国家发展改革委和中国人民银行联合发文,将沈阳、青岛、南京、无锡、宿迁、杭州、温州、义乌、合肥、芜湖、成都等11个城市列入首批全国创建社会信用体系建设示范城市,用改革创新的办法积极推进,以创建社会信用体系建设示范城市为重要载体,务实开展示范创建工作,进一步推动我国社会信用体系建设。杭州作为首批全国创建社会信用体系建设示范城市之一,通过出台公共信用信息管理相关地方性规章使信用信息征集、查询、应用、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等有据可依,具有合理性。

(二)《信用管理办法》所规范内容合理

《信用管理办法》主要目的在于规范本行政区域内公共信用信息的归集、应用和相关活动,总体而言,没有过多地干预经济,没有不当干预市民社会。

《信用管理办法》对公共信用信息工作主管部门、杭州市信用中心以及信息提供主体等行政主体职责范围及执法程序进行了明确规定,同时通过相关法律责任条款的设置,为行政相对人设定了充分的救济渠道,体现出《信用管理办法》的合理性。

(三)《信用管理办法》具备良好的协调性

在协调性上,《信用管理办法》内部各节规范明晰,不存在定义、规定、逻辑自相矛盾之处;与同位阶规章不存在矛盾、冲突之处;配套的规范性法律文件之间相互协调,根据《信用管理办法》规定,其配套性规范主要包括《杭州市在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》(杭发改法规〔2014〕376号)、《杭州市社会法人守信激励和失信惩戒管理办法》(杭政办函〔2015〕69号)、《杭州市人民政府关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(杭政函〔2018〕74号)、《杭州市红黑名单发布制度》(杭信办〔2016〕6号)、《信用信息安全管理制度》《杭州市信用档案管理办法》等,经比对,上述规范性文件与《信用管理办法》不存在相冲突、抵触之处。

(四)《信用管理办法》的合理性建议

鉴于失信行为被纳入公共信用信息平台对于信息主体的影响将越来越明显,因此公共信用信息管理立法应当给予民众一定的容错空间,充分考量违法违约行为的性质及其后果,避免过罚失当。此外,还应严格限制公共信用信息归集目录内容,明确公共信用信息归集目录的审议程序。例如《信用管理办法》第十一条将税款、社会保险费、公积金欠缴信息;行政事业性收费、公用事业费、政府性基金欠缴信息纳入法人和其他组织的失信信息归集范围,将税款、公用事业费欠缴信息;乘坐公共交通工具时冒用他人证件乘车等套票信息纳入自然人失信信息归集范围。而《上海市公共信用信息归集与使用管理办法》规定欠缴水电燃气费用,经催告六个月仍未缴纳的,才作为其他信息计入公共信用信息平台。

三、可操作性评估

立法的可操作性是指法律规则、法律具体制度的设计能够得到具体执行、遵守,它要求法律所规范的行为主体容易被识别,权利义务规则、职责职权规定明确,禁止性规定的法律责任明确适当,相关配套规范性文件制定及时、完整,行政相对人的实体性权利有完善的程序保障。

(一)行为主体易识别,职责范围清晰明确

《公共信用信息》所规范行政主体包括信息提供主体、信用平台、市公共信用信息主管部门以及市信用中心等。前述相关行政主体职责范围均有明确规定,如第五章明确规定市公共信息主管部门、市信用中心和信息提供主体的公共信用信息保密管理职责,公共信用信息档案管理职责以及信息安全管理职责。

(三)禁止性规定之法律责任明确适当

如《信用管理办法》第二章明确规定信息提供主体应按照规定向市信用信息平台提供公共信用信息,对公共信用信息的具体范畴进行列举式定义,明确规定禁止归集信息范畴及经授权归集信息范畴,确定公共信用信息实行统一代码管理、目录管理。第六章设置了行政相对人在认为其合法权益受到侵犯时的救济途径,对行政主体违反其行政职责所应承担的责任以及危害信用平台安全、侵害信息主体合法权益违法行为应承担的法律责任进行明确规定,

(四)行政相对人实体权利得到有效程序保障

《信用管理办法》第三章确定公共信用信息分三级开放,对不同开放等级公共信用信息的查询方式、查询条件进行了明确规定,第四章明确规定失信信息的公开年限,信息主体要求删除、修正自身相关信息的权利及途径,信用修复途径方式以及失信行为的举报及处理规则等,对行政相对人的实体权利得到有效程序保障。

(五)配套规范性文件制定及时、完整

《信用管理办法》第十四条、第十九条、第二十一条、第二十三条、第二十九条要求制定公共信用信息年度目录、公共信用信息查询制度、信用奖惩办法、守信联合激励和失信联合惩戒措施、信用修复相关规定、信息安全管理制度等配套规范性文件,现有配套规范性文件主要有其配套性规范主要包括《杭州市在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》(杭发改法规〔2014〕376号)、《杭州市社会法人守信激励和失信惩戒管理办法》(杭政办函〔2015〕69号)、《杭州市人民政府关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(杭政函〔2018〕74号)、《杭州市红黑名单发布制度》(杭信办〔2016〕6号)、《信用信息安全管理制度》《杭州市信用档案管理办法》等。

经评估,《信用管理办法》所规范行为主体易识别,权利义务规则、职责职权规定明确,禁止性规定的法律职责恰当,相关配套规范性文件较为详细,具有较强的可操作性。

四、立法技术评估

(一)《信用管理办法》的形式结构

《信用管理办法》之名称符合国务院《规章制定程序条例》(2002年)第六条之规定,由于《信用管理办法》各章项下未设置分节,层级较为简单,故并未设置目录,全文分为总则、公共信用信息的归集、公共信用信息的应用、公共信用信息的维护、公共信用信息的安全、法律责任、附则七章。《信用管理办法》定义条款设置如下:“公共信用信息”贯穿于《信用管理办法》始终,其定义设置于总则第三条,位于适用范围条款之后;“自然人”之定义涉及多个法律条款的专业术语,设置于附则,形式结构完整、合理。

(二)《信用管理办法》的实质结构

法的实质结构包括立法目的、适用范围、法的原则、法律概念的解释、法律规则、解释机关、施行日期以及废止条款等。《信用管理办法》第一条已经说明立法目的为规范公共信用信息的归集和应用,实现公共信用信息资源共享,促进社会信用体系建设。第二条说明适用范围包括本市行政区域内公共信用信息的归集、应用和相关管理活动。第四条规定公共信用信息的归集、应用和相关管理活动,应当遵循合法、安全、及时、准确的原则,保障信息主体的合法权益,保守国家秘密,保护商业秘密和个人隐私。此外,《信用管理办法》中概念解释较少,适用条件、行为模式与法律后果等相关规则符合法律规定,第四十条明确规定《信用管理办法》自2016年10月1日起施行,实质结构科学、合理。

(三)《管理办法》的语言文字表达技术

法的语言文字表达技术包括句子使用、字词使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他诸如此类的问题的技术。《信用管理办法》文本风格准确、简洁、严谨,法律词语的选择也大体明确,法律语句也遵循上述立法语言文字风格的基本要求,语句简短,句型恰当,但还存在如下可改进之处:

(1)《信用管理办法》第三条规定:“本办法所称公共信用信息,是指行政机关和法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织等(以下统称信息提供主体),在履行职责、提供服务过程中产生或者掌握的,可用于识别自然人、法人和其他组织(以下统称信息主体)信用状况的数据和资料”,鉴于《民法总则》于2017年10月1日起正式施行,此处“其他组织”之表述与《民法总则》之规定不相符,“其他组织”应指代不具有法人资格,但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织,而《民法总则》第102条采用“非法人组织”之表述指代此类主体。

(2)《信用管理办法》第二十八条关于公共信用信息的异议处理条款中规定,“…信息主体对异议处理结果仍有异议的,可以申请异议标注”,其中“异议标注”指信息主体对异议处理结果仍有异议情况下的处理程序,但在《信用管理条例》第三十条中,“异议标注”指信息主体认为公共信用信息存在错误、遗漏等情况而向相关工作机构提出处理申请的程序。二者虽都采用“异议标注”字样,但指向不同的程序,在实际适用过程中容易产生歧义,建议《信用管理办法》对该表述进行适当调整。

第三章 实际效益评估

 一、宣传情况

自《信用管理办法》施行以来,各市级部门及各区、县(市)积极开展信用宣传活动,市发展和改革主管部门根据市直单位绩效考核办法组织信用杭州专项考核,其中诚信宣传活动作为考核指标之一,要求各市直部门通过组织信用现场宣传活动、在市级以上媒体进行信用主题宣传活动,向“信用杭州”网站提供工作动态等方式,进行线上线下双渠道的诚信宣传活动。

2017年,新华社联合杭州市政府共同举办了首届“中国城市信用建设高峰论坛”。杭州市被评为20个优秀创新经验的城市之一,并向全国发出了《信用城市杭州宣言》,倡议全国各城市能够携手共建社会信用体系。国家发展改革委副主任连维良出席并讲话,该论坛吸引了广大国内外300多个城市1千多人,其中省部级领导和城市政府负责人近40人。

此外,“信用杭州”网站内设“信用宣传”专栏,向社会公众公开信用宣传信息,信用宣传栏每月进行更新。以杭州市人力社保局为例,2019年,为落实信用宣传工作要求,杭州市人力社保局全年在市民之家组织开展现场宣传咨询活动2次,采取等多种形式吸引群众参与。发放《浙江省拖欠工资“黑名单”管理实施办法》《关于对严重拖欠工资用人单位及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》等信用宣传资料千余份。在杭州日报等媒体上刊登了对欠薪违法行为实施联合惩戒等信用宣传,形成良好的信用宣传氛围,同时按要求报送《市人力社保局在职称评定中引入“钱江分”应用》等信息被信用杭州工作动态录用。

二、组织机构建设情况

《信用管理办法》有关公共信用信息管理组织机构主要规定于第六条,确定市发展和改革部门为公共信用信息主管部门,市信用中心为具体执行部门,市有关职能部门及区、县(市)人民政府则在其职责范围内做好公共信用信息管理工作。

(一)杭州市发展和改革委员会作为市公共信用信息工作主管部门

杭州市发展和改革委员会作为杭州市公共信用信息工作的主管部门,其职责范围包括“指导和协调推进全市社会信用体系建设,组织制定相关综合性政策。负责全市公共信用信息管理的综合协调工作”;并内设信用建设处,负责协调推进全市社会信用体系建设;拟订和编制社会信用体系建设中长期规划和年度计划;推进全市公共和市场信用信息开发和信用基础设施建设;组织开展联合奖惩和公共信用异议修复工作。为协调各部门、各区县(市)社会信用建设工作,杭州市于2002年成立了杭州市“信用杭州”建设领导小组,办公室设立于市发展和改革委员会,13个区、县(市)分别成立了信用建设领导小组,并下设办公室。

(二)杭州市信用中心作为市公共信用信息工作执行工作部门

2013年1月16日,经市委编办同意,在杭州市信息中心的基础上增挂“杭州市信用中心”牌子(杭编〔2013〕15号),其主要职责调整为:“...承担政府公共信息资源交换系统管理、基本数据库管理和安全管理等工作;开展相关的信息咨询服务;承担政府联合征信系统的建设、维护和管理工作;保障公共信用信息的归集和使用,为公共管理提供信用信息服务。”2015年11月18日,杭州市机构编制委员会办公厅发布《关于同意调整杭州市信用中心机构编制有关事项的批复》(杭编〔2015〕117号),将杭州市信息中心主要工作调整为:…承担政府公共信息资源交换系统管理、基本数据库管理和安全管理等工作;开展相关的信息咨询服务;承担杭州市区域范围内的信用信息归集、整理、发布、使用、管理工作…”并增加杭州市信息中心事业编制8名,其中5名用于“信用杭州”建设工作。

但从全市政府机构设置来看,杭州市于2017年设立数据资源管理局,其职责范围主要包括:“组织协调全市政务数据和公共数据资源整合、归集、应用、开放、共享,推进落实各级各部门信息系统互联互通,打破信息孤岛,实现数据共享。”公共信用信息作为政务数据和公共数据的其中一个类别,属于杭州市数据资源局整合归集范围,因此,杭州市信用中心所归集公共信用信息与数据资源管理局所归集公共数据资源存在重合之处。此外,在浙江省政府数字化转型改革过程中,浙江省建立全省统一公共数据资源目录体系,全省基础数据资源向部门数据仓、省大数据中心汇集,市信用中心部分公共信用信息,例如行政处罚信息等由省级公共信用信息库向市信用中心提供共享接口,不再从基础数据资源库向市信用中心归集,在此背景下,此类公共信用信息的责任主体尚无明确法律法规规章作为依据,处于模糊地带,建议《信用管理办法》结合数据管理机构职能调整状况对信用信息管理工作主体进行适当调整。

三、市公共信用信息平台建设情况

根据《信用管理办法》第五条至第八条规定,杭州市公共信用信息平台分为市公共信用信息平台-区、县(市)公共信用信息平台或数据库两个数据共享对接的层级,信息提供主体按照相关规定向市信用平台提供公共信用信息。公共信用信息平台建设工作还应当纳入杭州市社会信用体系建设发展规划,杭州市智慧政务建设发展规划。

(一)市公共信用信息平台建设纳入社会信用体系建设规划

2016年10月21日,《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市社会信用体系建设“十三五”规划的通知》(杭政办函〔2016〕117号)提出深化信用信息平台重点任务,强化信用信息归集共享,构建城市信用大数据平台,建立信用大数据应用系统,推进区县信用平台建设。

(二)市公共信用信息平台建设情况

2016年至2017年,市发改委连续两年开展“信用杭州”建设信息化项目和信用城市信息化建设项目,并进行公开招标,在市公共信用信息平台原有基础上,全面构建面向社会治理和公共服务创新的信用大数据平台;构建城市服务信用辅助管理系统、城市治理信用支撑系统和信用大数据分析应用系统。市公共信用信息平台作为我市公共信用信息归集平台,截至2020年4月,杭州各区、县(市)向杭州市公共信用信息平台上报信用数据共涉及37个类别,218项,已归集63个部门单位,430类3030项4.1亿条有效信用信息,形成3200余万份自然人信用记录和199余万份法人信用记录,完全覆盖了全市常住人口、流动人口及各类注册法人。

(三)区、县(市)信用信息平台或数据库建设情况

为推动各区、县(市)本地公共信用信息平台或数据库与市信用平台实现数据共享和对接,2016年8月30日,杭州市信用杭州建设领导小组办公室(以下简称“市信用办”)发布《关于印发

2017年底实现了13个区、县(市)信用信息的归集和共享。萧山、余杭、富阳、临安、桐庐、建德、淳安等7个区、县(市)建成区、县(市)及公共信用信息平台,作为市公共信用信息平台的延伸,上城、下城、拱墅、江干、西湖、滨江等6个主城区通过使用杭州市公共信用信息平台进行城区信用信息归集和应用工作。以余杭区为例,2016年余杭区完成了区县一级公共信用信息平台建设并开始数据上传工作。2017年,余杭区实现区级平台与全市公共信用信息归集交换共享,完成公共信用信息归集共10个部门24类227项数据内容,总计上报信息110864条。同步市级信用信息平台数据后,余杭公共信用信息平台归集的89122家企业、行政机关、事业单位和社会组织的信用档案已含46个部门180类2300项相关信息。但是,市公共信用信息平台与区县(市)公共信用信息平台间数据共享传输当前仍采用人工形式进行传输,个别区县还存在数据传输不定期、不及时情况,区县平台调用市信用平台数据在某些功能区块存在限制的情况。走访过程中,个别自建公共信用信息平台的区县提出,在公共信用信息平台扁平化趋势加强背景下,区县级公共信用信息平台是否有存在必要,建议关注区县信用信息平台继续存续之必要性问题以及其角色功能定位问题。

此外,从全国范围内看,当前我国公共信用信息平台存在多个层级,但囿于区域管理及技术等现实问题,各个平台间数据并未实现完全、实时的对接共享,在信用信息查询过程中难免存在各个平台间信用信息查询结果不一致的情形,在当前政务“一朵云”建设背景下,杭州市公共信用信息平台建设也应遵循政务信息技术发展趋势,打通各级公共信用信息平台壁垒,向上尽量沟通渠道,向下给予通道,为各层级公共信用信息平台信息共享作出贡献。

四、相关制度执行情况

(一)公共信用信息的归集  

公共信用信息的归集主要规定于《信用管理办法》第二章,共九条。主要规定事项包括:公共信用信息的具体范围;公共信用信息实行统一代码管理、目录管理;禁止归集信息的范围以及授权归集信息的范围。

1.公共信用信息目录管理

《信用管理办法》第十四条至第十五条规定公共信用信息实行目录管理,市公共信用信息主管部门每年编制并公布公共信用信息目录,信息主体按照目录向市公共信用平台提供公共信用信息。

自2014年起,市信用办每年印发并公布《杭州市公共信用信息分类等级管理目录》(见图1-5),明确各部门需要归集的数据名称、归集周期及开放等级。2019年出台的目录共涉及54个部门,共388类,2947项,2.33亿条信息。(历年数据归集情况见表1)



图 1  2015年杭州市公共信用信息分类等级管理目录


图 2  2016年杭州市公共信用信息分类等级管理目录


图 3  2017年杭州市公共信用信息分类等级管理目录


图 4  2018年年杭州市公共信用信息分类等级管理目录



图 5  2019年年杭州市公共信用信息分类等级管理目录

表格 1 市公共信用信息平台历年数据归集情况表

年份

部门

信息类别

归集数据总量

2016

56

296

278620488

2017

63

336

258605017

2018

64

304

155804047

2019

63

430

226352208


2.统一代码管理

《信用管理办法》第十三条规定,公共信用信息根据国家有关规定施行统一代码管理。

2016年6月30日,国务院办公厅下发《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》(国办发〔2016〕53号),要求从2016年10月1日起正式实施“五证合一、一照一码”。根据国家和全省的统一部署,杭州市于2016年下发《关于加快推进我市统一社会信用代码存量转换工作通知》,要求各行政管理部门、公共事业单位、金融机构在业务办理过程中对未加载统一社会信用代码的法人等暂缓办理,于2016年12月20日实现市机关事业单位、社会组织、企业和其他组织的存量代码100%转化换照,并在“信用杭州”网站进行公示,截至2020年3月24日,杭州市统一社会信用代码存量主体梳理362887家,存量主体换照362887家,新赋码数量774138家,全面实现统一代码管理。杭州市信用中心通过归集公安部门人口库信息,实现对自然人以身份证号作为识别代码。

3.公共信用信息收集范围

《信用管理办法》区分年满18周岁的自然人、法人和其他组织两类主体,将公共信用信息分为基本信息、失信信息以及其他信息三类,并通过列举法对前述三类信息进行定义。

根据2016-2019年市信用办印发并公布的《杭州市公共信用信息分类等级管理目录》,上述信用信息基本涵盖于目录内,且目录中不含有《信用管理办法》所禁止归集的信息。

(三)公共信用信息的应用

《信用管理办法》对公共信用信息的应用的规定主要包括分级开放,行政机关和法律法规规章授权的具有公共事务管理职能的组织(下称“行政机关和被授权组织”)、社会公众对公共信用信息的应用以及信用奖惩等。

1.公共信用信息的分级开放

《信用管理办法》第十七条规定,公共信用信息分为社会公开信息、授权查询信息以及政府内部应用信息分级开放。

根据2016-2019年市信用办印发的《杭州市公共信用信息分类等级管理目录》,目录内明确各部门需要归集的数据名称、归集周期及开放等级,所归集数据分为A/B/C三个等级,对应社会公开信息、授权查询信息、政府内部应用信息,C级公共信用信息作为政府内部应用信息,不得擅自向社会提供,仅供行政机关和法律法规规章授权的具有公共管理事务职能的组织查询和使用。但以《杭州市公共信用信息分类等级管理目录清单》(2019年版)为例,其所涉86项C类信息中,诸如个人机动车登记信息、道路交通事故信息、交通违章信息、中小学教师信息等,按照规定信息主体本人均无权进行查询,建议参照《信用管理条例》之规定,将信用信息分为公开信息及授权查询信息两类,涉及国家秘密等信息依照相关密级保护规定不允许查询或按照相关法定程序进行查询。

2.行政机关和被授权组织对公共信用信息的应用

《信用管理办法》第十八条、十九条规定,行政机关及相关被授权组织在履行有关法定职责时应当查询公共信用信息,并依法将其作为行政行为的必要条件或参考依据。查询方式主要通过授权登录市公共信用信息平台实现。

自2015年起,市信用办每年编制《杭州市在行政管理中使用信用记录和信用报告的事项清单》(下称“《使用事项清单》”),各相关单位根据《使用事项清单》进行在行政管理事项中使用信用记录和信用报告工作。市发改委自2016年起组织“信用杭州”专项考核,将信用信息应用纳入考核标准,要求市直部门在根据《使用事项清单》行政管理的相关环节使用信用记录或信用报告,要求区县制定本地区在行政管理过程中使用信用记录和信用报告的事项清单。以杭州市公安局为例,其在行政执法过程中主要在保安员证核发、货车通行证以及出境管理等情境下使用公共信用信息。

在信用信息使用方式上,采用数字证书(CA)认证系统实现对市公共信用信息平台使用用户的分配和管理。截至2020年4月,杭州市信用信息平台向共计69个公共事务管理部门、机构及14个区、县(市)等部门及机构近500名用户发放CA证书,数据调用量达21051899条。

关于公共信用信息查询制度,经本所律师走访,多数行政机关表示并未制定专门的公共信用信息查询制度,其原因为各行政机关当前均采用市信用中心分配的数字证书进行专人查询,且查询记录保存于市信用中心,无需专门制定制度对查询权限及查询程序进行规定。

3. 社会公众对公共信用信息的应用

(1)查询渠道的完善。根据“信用杭州”网站2019年工作年度报表显示,“信用杭州”网站2019年度独立用户访问总量为117179个,网站访问总量为2609755次。同时全市开设了15个公共信用信息的现场查询服务窗口,覆盖所有的区、县(市),查询内容涉及省、市信用平台所掌握的自然人和法人信用记录。此外,杭州市已在医疗卫生和计划生育、社会保障、劳动用工、教育科研、文化体育旅游、知识产权、环境保护和能源节约、社会组织、重点职业人群、互联网应用及服务等10个领域建立个人、法人和其他组织信用记录,“信用杭州”网站首页嵌入“重点领域”查询入口,用户能够有针对性地查询相关法人和其他组织的信用记录。相关网络平台或现场窗口查询的具体程序在信用杭州网站设“办事指南”专栏为公众提供操作指引。

(2)信用服务机构对公共信用信息的批量授权应用。当前主要有芝麻信用管理有限公司、杭州市民卡有限公司以及杭州市金融投资集团有限公司三家信用服务机构通过与杭州市政府签订合作框架协议模式或以人民政府会议纪要为依据,自杭州市公共信用信息平台进行专线批量查询公共信用信息。芝麻信用管理有限公司对公共信用信息的应用主要包括两方面内容:一是杭州城市信用记录,杭州用户开通即可查看;二是芝麻信用增强版芝麻分,用于芝麻分模型,能够更全面地评估用户信用情况。杭州市民卡有限公司则为建设、运营杭州城市个人诚信分“钱江分”而使用公共信用信息。杭州市金融投资集团有限公司在金投数据核查方面对公共信用信息进行批量查询。

(3)信用创新应用的探索。自《信用管理办法》施行以来,杭州市积极探索信用创新应用环境,先后开发如信用借阅、信用就医等信用应用新场所。以萧山区为例,2019年,为积极探索教育、医疗健康、旅游、劳动保障等民生热切期盼的重点民生领域创新应用场景,探索推出了信用+园区、信用+志愿活动、信用+培训、信用+教育、信用+旅游、信用+政府采购、信用+医药机构、信用+义务兵役、信用+建筑施工、信用+劳动保障等十大“信用+”场景。

4.信用奖惩

《信用管理办法》第二十三条规定,行政机关及被授权组织在履行法定职责过程中可以对信用良好的主体采取激励措施,对信用状况不良的注意应当依法实施行政性约束和联合惩戒措施。

(1)信用奖惩具体办法制定情况。

2016年,杭州市修订《杭州市信用红黑名单发布制度》(杭信办〔2016〕6号),要求各单位制作红黑名单报送市发改委,并在“信用杭州”网站设立市级守信红名单和失信黑名单发布专栏,在上下半年各向社会统一发布。各单位根据相关文件的精神,对红名单主体实施联合激励,依法对黑名单主体实施联合惩戒。

2018年8月17日,杭州市人民政府发布《关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(杭政函〔2018〕74号),提出构建信用奖惩联动格局,丰富信用联合奖惩措施、完善信用联合奖惩机制、保护奖惩对象权益。

2019年7月18日,杭州市信用杭州建设领导小组发布《关于印发<杭州市守信激励创新试点实施方案&g【杭】t;的通知》(杭信用〔2018〕5号)【批】,提出探索易信批【租】、易信贷【游】、易信租、易信游等守信激励措施,行政审批、金融贷款、租赁服务、交通出行、旅游服务等方面为重点,为守信主体提供便捷服务。

(2)联合奖惩措施制定及实施情况

根据《信用管理办法》及相关配套规范性文件规定,联合奖惩措施主要包括联合激励及联合惩戒两个方面。在联合激励方面,针对守信青年建立了《关于落实对“青年信用”领域开展守信联合激励的通知》;建德市针对优秀志愿者实施了守信联合激励;上城区针对55-75周岁的老年人建立了《关于对“银龄互助”志愿服务者守信联合激励的合作备忘录》。在联合惩戒方面,早在2016年,杭州市多部门率先联合制定《杭州市严重交通违法行为当事人实施失信联合惩戒措施的合作备忘录》,在全国率先探索针对严重交通违法行为开展失信联合惩戒。2018年,向市交通运输部门通报营运车辆驾驶人违反法律法规逾期未处理记录302条;营运车辆逾期未检、未报废的记录726条;通报交通违法突出运输企业571家;通报营运车辆发生的道路交通死亡事故83期;向市场监管局通报“登记地址与实际经营地址不一致”企业325家;向教育部门通报取消小车驾驶资格人16人。

为进一步落实联合奖惩,确保联合奖惩工作有据可依,杭州市于2019年度开始向各部门印发《杭州市联合奖惩清单》,作为各相关单位在行政管理过程中落实联合奖惩工作的依据,既督促有关部门执行,也便于民众知晓,形成明确的政策导向。同时,个别部门也在积极探索联合奖惩新形式,如杭州市城乡建设委员会通过对基建领域相关主体进行信用计分方式作为依据作为对相关主体进行奖惩的依据之一。

(四)公共信用信息的维护

1.公共信用信息的公开和查询期限

《信用管理办法》第二十四条规定失信信息公开和查询期限为5年,期限届满后应从公开和查询界面删除该信息,转为档案保存。

根据本所律师调查了解,市信用中心严格执行关于失信信息公开和查询期限规定,相关信用信息公开和查询5年期限或法定公开期限届满后,市信用中心将从公开和查询界面删除该信息,相关数据保存于信用中心数据库中,不再在信用主体信用记录中显示。

2.公共信用信息的删除及异议申请

(1)信息主体要求删除本人相关信息用信息的权利。《信用管理办法》第二十五条规定,信息主体有权要求删除本人表彰奖励、志愿服务、慈善捐赠等信息或变更该信息开放等级。根据调研结果显示,当前尚无信息主体向市信用中心申请删除本人前述相关信用信息或变更开放等级。

(2)信用信息异议申请。《信用管理办法》第二十六至二十八条规定,信息主体认为自身的信息存在错误、遗漏或者不当公开的,有权提出异议申请。根据市信用中心所提供《平台数据异议处理统计表》,2016年10月1日至2020年5月初,市信用中心共收到23条异议申请,均已处理完毕,其中根据申请人要求对1条异议处理结果进行异议标注。

3.信用修复

《信用管理办法》对信用修复主要通过授权性条款进行规范,第二十九条规定市信用中心为信用修复受理主体。根据本所律师所获资料,当前杭州市信用修复程序主要适用《浙江省公共信用修复管理暂行办法》,尚未制定市级公共信用修复相关规定。

《浙江省公共信用修复管理暂行办法》规定,不良信息主体向作出不良信息认定的公共信用信息提供单位提出信用修复申请,公共信用信息提供单位审核后确认信用修复并在门户网站公示后制作信用修复确认书报送市公共信用工作机构,由市公共信用工作机构对不良信息予以标注。根据上述规定,信用修复的受理单位为作出失信信息认定的公共信用信息提供单位受理。市信用中心作为公共信用信息工作机构,其主要职责为根据公共信用信息提供单位的处理结果对失信信息进行标注。

(五)公共信用信息的安全

公共信用信息的安全规定于《信用管理办法》第五章主要规定了对公共信用信息的保密管理、安全管理以及信用平台的维护等方面。

1.公共信用信息的保密管理及安全管理

(1)制定《杭州市公共信用信息平台安全管理制度》。2015年4月17日,杭州市人民政府印发《关于进一步加快我市社会信用体系建设的实施意见》(杭政函〔2015〕62号),其中附件三为《杭州市公共信用信息平台安全管理制度》,该管理制度明确了市信用主管部门、市信用中心、用户单位及服务机构各自承担的安全管理职责,规定了市信用平台工作人员保密管理、市信用平台运行维护、数据管理、应急管理以及安全监测和检查等规范。

(2)公共信用信息的保密及安全管理。对于经授权查询的公共信用信息,通过数字证书(CA)认证系统实现对市公共信用信息平台使用用户的分配和管理,对CA证书用户的查询情况进行记录并保存,借助技术手段对信用信息查询进行跟踪记录,有效避免信用信息的不当使用和违法披露。

(3)公共信用信息档案管理。2020年3月27日,市档案局、市发展和改革委员会印发《杭州市信用档案管理办法》,该办法于2020年5月1日正式开始施行。


2.信用平台的维护

根据《中华人民共和国网络安全法》和《信息安全等级保护管理办法》(公通字〔2007〕43号)“第三级信息系统应当每年至少进行一次等级测评”的规定,杭州市公共信用信息平台需要每年开展一次测评工作,“信用杭州”网站为二级等保,在网站发生重大变化情况下进行等保测评,最近一次等保为2018年。

第四章 评估结论

一、总体评估意见

从总体上看,《信用管理办法》符合合法性、合理性要求,具有较强的协调性和可操作性,制定目的明确,制度设计合理,配套规范性文件制定及时且完整,是一部质量较为优良的地方政府规章。杭州市作为首批全国创建社会信用体系建设示范城市,《信用管理办法》是杭州市社会信用体系建设工作的成果之一,为杭州公共信用信息的归集、维护、应用及安全管理等工作提供了法律上的依据,对杭州市的信用建设工作的推进发挥了积极的作用。

但同时,囿于全国社会信用体系建设工作仍在探索过程当中,公共信用信息管理的实际情况也随着社会信用体系建设的不断进步而发生变化,《信用管理办法》当前存在的主要问题在于与《信用管理条例》及其他颁布时间晚于《信用管理条例》的上位法之间的衔接问题以及个别条款因行政管理机构职能调整等原因需要进行修订。

结合前述文本质量及实际效益进行调研分析基础上,本所律师参考相关地方性法规评估计分标准,采取量化打分方式,设置合法性、合理性、立法技术、可操作性、实际效益等五个方面共20个子项对《信用管理办法》进行定量分析,设计总分为100分,实际得分97.5分。(见表格2)


表格 2  后评估内容要素计分表

序号

评估要素

具体评估内容

得分

1

合法性
(15分)

制定主体合法。(5分)

5

2

制定程序合法。(5分)

5

3

与上位法相协调。(5分)

4

4

合理性
(15分)

所调整社会关系的必要性、可行性以及有效性,没有过多干预经济、市民社会生活。(5分)

5

5

对相关行政主体职责范围及执法程序进行明确规定,设定合理的责任条款及行政相对人权利救济渠道。(5分)

5

6

内部条文之间、与同位阶规章、不冲突,配套规范性文件完整、协调。(5分)

5

7

立法技术
(10分)

名称准确,用语规范、统一,标点符号、数字的表达符合国家语言文字规范。(5分)

5

8

结构安排合理,条文见逻辑关系清晰。(5分)

5

9

可操作性
(10分)

相关行为主体容易被识别,权利义务规则、职责职权规定明确,行政相对人的实体性权利有完善、明确的程序保障,禁止性规定的法律责任明确、适当。(5分)

5

10

配套规范性文件制定及时、完整。(5分)

4.5

11

实际效益

(50分)

有固定线上宣传平台并定期、及时更新,公共信用信息主管部门、信用信息提供主体定期或经常性进行线下宣传。(5分)

5

12

公共信用信息平台建设、更新、维护及时,且得到有效使用。

(5分)

5

13

严格执行公共信用信息目录管理、统一代码管理(5分)

5

14

各信用信息提供主体及时、完整归集公共信用信息;公共信用信息归集情况纳入考核标准。(5分)

5

15

严格执行公共信用信息分级开放制度。(5分)

5

16

积极探索并严格执行信用奖惩制度。(5分)

5

17

行政机关及被授权组织、社会公众切实有效使用公共信用信息

(5分)

5

18

严格执行公共信用信息开放期限,及时、准确处理信用信息异议申请及信用修复申请(5分)

5

19

设置有效、便捷的异议受理渠道,申请人最多跑一次。

(5分)

4

20

长期保存公共信用信息查询记录;公共信用平台定期进行等保测评。(5分)

5


合计:

97.5分

备注:第3项扣分原因:《信用管理条例》作为《信用管理办法》的上位法之一,颁布时间晚于《信用管理办法》,二者客观上存在部分规定不一致的情形,建议《信用管理办法》对此作适当修改调整;第10项扣分原因:部分配套规范性文件制定时间较晚,例如信用档案管理相关办法制定于2020年;第19项扣分原因:受理的23项异议申请中,有两项处理时间超过30天期限。

二、关于《信用管理办法》修订的主要建议

(一)根据机构调整中职能变化对《信用管理办法》相关主体职责范围进行修订。

建议结合当前数据归集路径实际情况,明确数据管理机构在公共信用信息管理工作中的职责范围及角色定位,以协调公共信用信息管理机构与公共数据工作机构间数据传输工作。2018年,浙江省人民政府办公厅发布《浙江省数字化转型标准化建设方案(2018-2020)》,2019年,杭州市人民政府印发《杭州市深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型实施方案》,提出统一部署政务云,统一归集重大基础性数据资源(见图6)。在此过程中,浙江省及杭州市均进行了机构职能调整,当前存在部分信用信息直接归集至省级或市级公共数据工作机构(如数据资源管理局等),上述数据归集路径已从“信用信息提供主体-市信用中心”转变为“信用信息提供主体-省(市)公共数据工作机构-市信用中心”,但后一路径尚无法律法规规章作为执行依据,主要问题体现为省级数据主管部门进行归集的相关信用信息数据向市公共信用信息平台的归集障碍以及相关职能部门重复提供数据等问题,信用信息数据作为公共数据资源的一部分,《信用管理办法》应当对数据工作机构职能转变作出回应。


图 6  杭州市政府数字化转型总体框架图

(二)对立法技术上存在瑕疵的个别条款进行修改,删除个别已无适用基础的条款。

(1)将《信用管理办法》第三条中“其他组织”之表述修改为“非法人组织”,将二十八条中使用“异议标注”指代第公共信用信息处于异议处理过程,使用“异议声明”指代信息主体在异议处理后对该条信用信息仍存疑。

(2)删除第十九条关于“行政机关和法律法规规章授权的具有公共事务管理职能的组织应当建立本单位公共信用信息查询制度,设定本单位查询人员权限和查询程序”之规定或修改为由市公共信用信息主管部门统一进行规范。

(三)对《信用管理办法》与《信用管理条例》不相衔接部分条款进行修订

(1)对“公共信用信息”之定义进行修订。《信用管理办法》第三条规定:“本办法所称公共信用信息,是指行政机关和法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织等(以下统称信息提供主体),在履行职责、提供服务过程中产生或者掌握的,可用于识别自然人、法人和其他组织(以下统称信息主体)信用状况的数据和资料”,为确保与上位法的连贯性与一致性,建议参照《信用管理条例》修改对公共信用信息的定义。

(2)修改公共信用信息分类。《信用管理办法》第九条将公共信用信息分为基本信息、失信信息和其他信息三类,而《信用管理条例》第九条规定公共信用信息应形成信用档案,信用档案的内容分为基础信息、不良信息和守信信息三类。虽然《信用管理条例》对公共信用信息的分类规定主要是省公共信用信息归集信用信息数据的分类标准,但《信用管理办法》与《信用管理条例》所规定信用信息提供主体存在重合,为确保与上位法的连贯性,减少数据归集工作中因标准不一致而产生的困难,建议参考《信用管理条例》对《信用管理办法》关于公共信用信息的分类标准进行修改,并在此基础上结合杭州市公共信用信息归集实际情况进行细化,使信息主体在信用修复申请中“最多跑一次”。

(3)严格规范公共信用信息目录制定程序。公共信用信息目录所归集信息涉及自然人、法人或非法人组织切身利益,建议《信用管理办法》参照《信用管理条例》,规范公共信用信息目录制定程序,广泛征求社会公众意见。

(4)修改并细化信用修复具体规定。《信用管理办法》未对信用修复作出详细规定,仅授权市信用信息工作主管部门另行制定具体规定。但当前市公共信用信息工作主管部门尚未制定信用修复的具体规定,信用修复工作主要适用《浙江省公共信用修复管理暂行办法》,建议对信用修复申请受理主体进行修改。此外,市公共信用信息工作主管部门可结合《信用管理条例》及《浙江省公共信用修复管理暂行办法》相关规定尽快细化信用修复具体规定。

(5)缩短信用信息异议处理时限。根据《信用管理条例》第三十一条规定,信用异议处理时限一般为5个工作日,最长不得超过20个工作日,但《信用管理办法》第二十七条规定的异议处理时限为30个工作日,建议对异议处理时限进行修改,缩短信用信息异议处理时限。

(四)进一步研究区、县(市)公共信用信息平台角色功能定位

《信用管理办法》规定各区、县(市)应当建设本地公共信用信息平台或者数据库,并与市信用平台实现数据共享和对接。在公共信用信息平台扁平化趋势加强,数据归集路径向上集中背景下,建议公共信用信息主管部门对区、县(市)级公共信用信息平台其角色功能定位问题进行进一步研究。


浙江六和律师事务所

刘成林    律师

曾瑞胜    律师

2020年5月26日


《杭州市公共信用信息管理办法》立法后评估报告.pdf


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《杭州市公共信用信息管理办法》立法后评估报告
发布时间:2021-01-15 10:07
信息来源:市司法局 浏览量:


第一章 评估工作基本情况

本次后评估围绕实施方案确定的合法性、合理性、立法技术、可操作性及实际效益,采用文献研究、专题访谈、实地调研及发放调研问卷等方式开展了以下几方面工作:

2020年3月至4月,收集已经出台的公共信用信息管理方面的文献、行政法规、规章及相资料,对上海、广东、福建等省市公共信用信息立法情况进行梳理、分析,同时仔细研读《杭州市公共信用信息管理办法》(下称《信用管理办法》),在此基础上,对《信用管理办法》形成初步文本质量评估意见,整理并完善调研提纲。

2020年4月至5月,深入各部门开展专题访谈和实地调研。专题访谈包括市发展和改革委员会法规处、市信用中心、市交通运输局、市公安局、市建设委员会等部门。通过走访方式对西湖区、拱墅区、萧山区等进行实地调研,了解区县公共信用信息建设工作进展。在调研过程中,还通过邮件、电话等方式进行补充调研。

2020年5月,结合前期文本质量评估结果,对实地调研所得数据资料进行梳理、汇总、分析,根据杭州市司法局《关于开展规章立法后评估工作的通知》所要求的评估内容形成本后评估报告。

第二章 文本质量评估

一、合法性评估

(一)制定主体合法

《信用管理办法》于2016年8月16日经杭州市人民政府第66次常务会议审议通过,自2016年10月1日起施行。《信用管理办法》是杭州市首个针对公共信用信息领域的地方政府规章,根据我国《立法法》第82条之规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。”《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)第五条第二项提出建立健全信用法律法规和标准体系,各地区、各部门分别根据本地区、相关行业信用体系建设的需要,制定地区或行业信用建设的规章制度。《信用管理办法》颁布主体为杭州市人民政府,属于上述《立法法》第八十二条所规定的规章制定主体中的“设区市”,故杭州市人民政府为《信用管理办法》之合法制定主体。

(二)制定程序合法

立法程序的合法性要求立法程序完整,符合法律规定。根据《规章制定程序条例》(国务院令第322号)规定,规章的制定程序包括立项、起草、审查、决定、公布等。经本所律师审查《信用管理办法》的起草说明及征求意见文件,市发改委于2014年下半年成立专门工作组,牵头组织开展办法的调研和起草工作,2015年4月下旬,在对全国各地信用立法情况进行分析研究的基础上,结合杭州市公共信用信息管理实际,完成了《管理办法(草案建议稿)》(征求建议稿),2016年,《杭州市公共信用信息管理办法》正式纳入杭州市2016年政府立法工作计划,2016年5月形成《杭州市公共信用信息管理办法》(征求意见稿)并向社会公开征求意见。2016年8月16日,《信用管理办法》经杭州市人民政府第66次常务会议审议通过,于同年8月28日向社会公布,并于2016年10月1日起正式施行,符合《立法法》和《规章制定程序条例》的规定及要求。

(三)立法内容合法

立法内容的合法性要求规范性法律文件关于权利与义务的具体规定应符合宪法、法律、法规等上位法规定。经与《征信业管理条例》《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《浙江省企业信用联合奖惩实施办法(试行)》《浙江省失信黑名单制度建设工作方案》等上位法文件进行比较分析,未发现与之冲突或相悖的情况。

(四)《信用管理办法》与《信用管理条例》之衔接

在《信用管理办法》施行后,浙江省于2017年9月30日出台《浙江省公共信用信息管理条例》(下称《信用管理条例》),该条例于2018年1月1日正式生效,成为《信用管理办法》的上位法之一。《信用管理条例》颁布时间晚于《信用管理办法》,《信用管理办法》部分条款存在以下与《信用管理条例》不一致的情形:

1.二者关于“公共信用信息”之概念描述存在差异。二者对信息提供主体的描述以及对信息主体的描述存在不一致情形,如《信用管理办法》中“信息提供主体”在《信用管理条例》则使用“信息提供单位”指代该类主体,《信用管理办法》将信息主体界定为“自然人、法人和其他组织”,而《信用管理条例》对信息主体的界定为“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织”。

2.二者在公共信用信息的分类及起始期限计算上存在差异。《信用管理办法》第九条将公共信用信息分为基本信息、失信信息和其他信息三类,而《信用管理条例》第九条规定公共信用信息应形成信用档案,信用档案的内容分为基础信息、不良信息和守信信息三类。此外,《社会组织信用信息管理办法》(民政部令第60号)亦采用“基础信息”之表述。关于不良信息的保存和披露起始期限的计算,《信用管理办法》第二十四条规定自失信行为或者事件终止之日起计算,而《信用管理条例》第十六条规定自不良行为或者事件认定之日起计算。

3.二者在公共信用信息目录制定程序上存在差异。《信用管理办法》第十四条规定公共信用信息目录由市公共信用信息主管部门会同信息提供主体,每年度编制并公布。而《信用管理条例》第十二条将征求社会公众意见作为省公共信用信息目录之前置程序之一。

4.关于信用修复事项办理主体的规定存在差异。《信用管理办法》第二十九条规定信用修复事宜受理主体为市信用中心,而《信用管理条例》第三十二条规定公共信用信息提供单位为信用修复申请受理主体。

5.信用信息异议处理时限规定存在差异。《信用管理办法》第二十七条规定“异议处理应当在30日内办理完毕”,而《信用管理条例》第三十一条规定“省公共信用工作机构,省发展和改革部门应当自受理异议或者复核申请之日起五个工作日内处理完毕;情况复杂的,经省发展和改革部门负责人批准,可以适当延长处理期限,但累计不得超过二十个工作日。”

二、合理性评估

(一)《信用管理办法》的制定符合我国社会信用体系建设要求

2014年6月14日,《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)的通知》提出要建立健全信用法律法规和标准体系,2015年8月,国家发展改革委和中国人民银行联合发文,将沈阳、青岛、南京、无锡、宿迁、杭州、温州、义乌、合肥、芜湖、成都等11个城市列入首批全国创建社会信用体系建设示范城市,用改革创新的办法积极推进,以创建社会信用体系建设示范城市为重要载体,务实开展示范创建工作,进一步推动我国社会信用体系建设。杭州作为首批全国创建社会信用体系建设示范城市之一,通过出台公共信用信息管理相关地方性规章使信用信息征集、查询、应用、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等有据可依,具有合理性。

(二)《信用管理办法》所规范内容合理

《信用管理办法》主要目的在于规范本行政区域内公共信用信息的归集、应用和相关活动,总体而言,没有过多地干预经济,没有不当干预市民社会。

《信用管理办法》对公共信用信息工作主管部门、杭州市信用中心以及信息提供主体等行政主体职责范围及执法程序进行了明确规定,同时通过相关法律责任条款的设置,为行政相对人设定了充分的救济渠道,体现出《信用管理办法》的合理性。

(三)《信用管理办法》具备良好的协调性

在协调性上,《信用管理办法》内部各节规范明晰,不存在定义、规定、逻辑自相矛盾之处;与同位阶规章不存在矛盾、冲突之处;配套的规范性法律文件之间相互协调,根据《信用管理办法》规定,其配套性规范主要包括《杭州市在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》(杭发改法规〔2014〕376号)、《杭州市社会法人守信激励和失信惩戒管理办法》(杭政办函〔2015〕69号)、《杭州市人民政府关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(杭政函〔2018〕74号)、《杭州市红黑名单发布制度》(杭信办〔2016〕6号)、《信用信息安全管理制度》《杭州市信用档案管理办法》等,经比对,上述规范性文件与《信用管理办法》不存在相冲突、抵触之处。

(四)《信用管理办法》的合理性建议

鉴于失信行为被纳入公共信用信息平台对于信息主体的影响将越来越明显,因此公共信用信息管理立法应当给予民众一定的容错空间,充分考量违法违约行为的性质及其后果,避免过罚失当。此外,还应严格限制公共信用信息归集目录内容,明确公共信用信息归集目录的审议程序。例如《信用管理办法》第十一条将税款、社会保险费、公积金欠缴信息;行政事业性收费、公用事业费、政府性基金欠缴信息纳入法人和其他组织的失信信息归集范围,将税款、公用事业费欠缴信息;乘坐公共交通工具时冒用他人证件乘车等套票信息纳入自然人失信信息归集范围。而《上海市公共信用信息归集与使用管理办法》规定欠缴水电燃气费用,经催告六个月仍未缴纳的,才作为其他信息计入公共信用信息平台。

三、可操作性评估

立法的可操作性是指法律规则、法律具体制度的设计能够得到具体执行、遵守,它要求法律所规范的行为主体容易被识别,权利义务规则、职责职权规定明确,禁止性规定的法律责任明确适当,相关配套规范性文件制定及时、完整,行政相对人的实体性权利有完善的程序保障。

(一)行为主体易识别,职责范围清晰明确

《公共信用信息》所规范行政主体包括信息提供主体、信用平台、市公共信用信息主管部门以及市信用中心等。前述相关行政主体职责范围均有明确规定,如第五章明确规定市公共信息主管部门、市信用中心和信息提供主体的公共信用信息保密管理职责,公共信用信息档案管理职责以及信息安全管理职责。

(三)禁止性规定之法律责任明确适当

如《信用管理办法》第二章明确规定信息提供主体应按照规定向市信用信息平台提供公共信用信息,对公共信用信息的具体范畴进行列举式定义,明确规定禁止归集信息范畴及经授权归集信息范畴,确定公共信用信息实行统一代码管理、目录管理。第六章设置了行政相对人在认为其合法权益受到侵犯时的救济途径,对行政主体违反其行政职责所应承担的责任以及危害信用平台安全、侵害信息主体合法权益违法行为应承担的法律责任进行明确规定,

(四)行政相对人实体权利得到有效程序保障

《信用管理办法》第三章确定公共信用信息分三级开放,对不同开放等级公共信用信息的查询方式、查询条件进行了明确规定,第四章明确规定失信信息的公开年限,信息主体要求删除、修正自身相关信息的权利及途径,信用修复途径方式以及失信行为的举报及处理规则等,对行政相对人的实体权利得到有效程序保障。

(五)配套规范性文件制定及时、完整

《信用管理办法》第十四条、第十九条、第二十一条、第二十三条、第二十九条要求制定公共信用信息年度目录、公共信用信息查询制度、信用奖惩办法、守信联合激励和失信联合惩戒措施、信用修复相关规定、信息安全管理制度等配套规范性文件,现有配套规范性文件主要有其配套性规范主要包括《杭州市在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》(杭发改法规〔2014〕376号)、《杭州市社会法人守信激励和失信惩戒管理办法》(杭政办函〔2015〕69号)、《杭州市人民政府关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(杭政函〔2018〕74号)、《杭州市红黑名单发布制度》(杭信办〔2016〕6号)、《信用信息安全管理制度》《杭州市信用档案管理办法》等。

经评估,《信用管理办法》所规范行为主体易识别,权利义务规则、职责职权规定明确,禁止性规定的法律职责恰当,相关配套规范性文件较为详细,具有较强的可操作性。

四、立法技术评估

(一)《信用管理办法》的形式结构

《信用管理办法》之名称符合国务院《规章制定程序条例》(2002年)第六条之规定,由于《信用管理办法》各章项下未设置分节,层级较为简单,故并未设置目录,全文分为总则、公共信用信息的归集、公共信用信息的应用、公共信用信息的维护、公共信用信息的安全、法律责任、附则七章。《信用管理办法》定义条款设置如下:“公共信用信息”贯穿于《信用管理办法》始终,其定义设置于总则第三条,位于适用范围条款之后;“自然人”之定义涉及多个法律条款的专业术语,设置于附则,形式结构完整、合理。

(二)《信用管理办法》的实质结构

法的实质结构包括立法目的、适用范围、法的原则、法律概念的解释、法律规则、解释机关、施行日期以及废止条款等。《信用管理办法》第一条已经说明立法目的为规范公共信用信息的归集和应用,实现公共信用信息资源共享,促进社会信用体系建设。第二条说明适用范围包括本市行政区域内公共信用信息的归集、应用和相关管理活动。第四条规定公共信用信息的归集、应用和相关管理活动,应当遵循合法、安全、及时、准确的原则,保障信息主体的合法权益,保守国家秘密,保护商业秘密和个人隐私。此外,《信用管理办法》中概念解释较少,适用条件、行为模式与法律后果等相关规则符合法律规定,第四十条明确规定《信用管理办法》自2016年10月1日起施行,实质结构科学、合理。

(三)《管理办法》的语言文字表达技术

法的语言文字表达技术包括句子使用、字词使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他诸如此类的问题的技术。《信用管理办法》文本风格准确、简洁、严谨,法律词语的选择也大体明确,法律语句也遵循上述立法语言文字风格的基本要求,语句简短,句型恰当,但还存在如下可改进之处:

(1)《信用管理办法》第三条规定:“本办法所称公共信用信息,是指行政机关和法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织等(以下统称信息提供主体),在履行职责、提供服务过程中产生或者掌握的,可用于识别自然人、法人和其他组织(以下统称信息主体)信用状况的数据和资料”,鉴于《民法总则》于2017年10月1日起正式施行,此处“其他组织”之表述与《民法总则》之规定不相符,“其他组织”应指代不具有法人资格,但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织,而《民法总则》第102条采用“非法人组织”之表述指代此类主体。

(2)《信用管理办法》第二十八条关于公共信用信息的异议处理条款中规定,“…信息主体对异议处理结果仍有异议的,可以申请异议标注”,其中“异议标注”指信息主体对异议处理结果仍有异议情况下的处理程序,但在《信用管理条例》第三十条中,“异议标注”指信息主体认为公共信用信息存在错误、遗漏等情况而向相关工作机构提出处理申请的程序。二者虽都采用“异议标注”字样,但指向不同的程序,在实际适用过程中容易产生歧义,建议《信用管理办法》对该表述进行适当调整。

第三章 实际效益评估

 一、宣传情况

自《信用管理办法》施行以来,各市级部门及各区、县(市)积极开展信用宣传活动,市发展和改革主管部门根据市直单位绩效考核办法组织信用杭州专项考核,其中诚信宣传活动作为考核指标之一,要求各市直部门通过组织信用现场宣传活动、在市级以上媒体进行信用主题宣传活动,向“信用杭州”网站提供工作动态等方式,进行线上线下双渠道的诚信宣传活动。

2017年,新华社联合杭州市政府共同举办了首届“中国城市信用建设高峰论坛”。杭州市被评为20个优秀创新经验的城市之一,并向全国发出了《信用城市杭州宣言》,倡议全国各城市能够携手共建社会信用体系。国家发展改革委副主任连维良出席并讲话,该论坛吸引了广大国内外300多个城市1千多人,其中省部级领导和城市政府负责人近40人。

此外,“信用杭州”网站内设“信用宣传”专栏,向社会公众公开信用宣传信息,信用宣传栏每月进行更新。以杭州市人力社保局为例,2019年,为落实信用宣传工作要求,杭州市人力社保局全年在市民之家组织开展现场宣传咨询活动2次,采取等多种形式吸引群众参与。发放《浙江省拖欠工资“黑名单”管理实施办法》《关于对严重拖欠工资用人单位及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》等信用宣传资料千余份。在杭州日报等媒体上刊登了对欠薪违法行为实施联合惩戒等信用宣传,形成良好的信用宣传氛围,同时按要求报送《市人力社保局在职称评定中引入“钱江分”应用》等信息被信用杭州工作动态录用。

二、组织机构建设情况

《信用管理办法》有关公共信用信息管理组织机构主要规定于第六条,确定市发展和改革部门为公共信用信息主管部门,市信用中心为具体执行部门,市有关职能部门及区、县(市)人民政府则在其职责范围内做好公共信用信息管理工作。

(一)杭州市发展和改革委员会作为市公共信用信息工作主管部门

杭州市发展和改革委员会作为杭州市公共信用信息工作的主管部门,其职责范围包括“指导和协调推进全市社会信用体系建设,组织制定相关综合性政策。负责全市公共信用信息管理的综合协调工作”;并内设信用建设处,负责协调推进全市社会信用体系建设;拟订和编制社会信用体系建设中长期规划和年度计划;推进全市公共和市场信用信息开发和信用基础设施建设;组织开展联合奖惩和公共信用异议修复工作。为协调各部门、各区县(市)社会信用建设工作,杭州市于2002年成立了杭州市“信用杭州”建设领导小组,办公室设立于市发展和改革委员会,13个区、县(市)分别成立了信用建设领导小组,并下设办公室。

(二)杭州市信用中心作为市公共信用信息工作执行工作部门

2013年1月16日,经市委编办同意,在杭州市信息中心的基础上增挂“杭州市信用中心”牌子(杭编〔2013〕15号),其主要职责调整为:“...承担政府公共信息资源交换系统管理、基本数据库管理和安全管理等工作;开展相关的信息咨询服务;承担政府联合征信系统的建设、维护和管理工作;保障公共信用信息的归集和使用,为公共管理提供信用信息服务。”2015年11月18日,杭州市机构编制委员会办公厅发布《关于同意调整杭州市信用中心机构编制有关事项的批复》(杭编〔2015〕117号),将杭州市信息中心主要工作调整为:…承担政府公共信息资源交换系统管理、基本数据库管理和安全管理等工作;开展相关的信息咨询服务;承担杭州市区域范围内的信用信息归集、整理、发布、使用、管理工作…”并增加杭州市信息中心事业编制8名,其中5名用于“信用杭州”建设工作。

但从全市政府机构设置来看,杭州市于2017年设立数据资源管理局,其职责范围主要包括:“组织协调全市政务数据和公共数据资源整合、归集、应用、开放、共享,推进落实各级各部门信息系统互联互通,打破信息孤岛,实现数据共享。”公共信用信息作为政务数据和公共数据的其中一个类别,属于杭州市数据资源局整合归集范围,因此,杭州市信用中心所归集公共信用信息与数据资源管理局所归集公共数据资源存在重合之处。此外,在浙江省政府数字化转型改革过程中,浙江省建立全省统一公共数据资源目录体系,全省基础数据资源向部门数据仓、省大数据中心汇集,市信用中心部分公共信用信息,例如行政处罚信息等由省级公共信用信息库向市信用中心提供共享接口,不再从基础数据资源库向市信用中心归集,在此背景下,此类公共信用信息的责任主体尚无明确法律法规规章作为依据,处于模糊地带,建议《信用管理办法》结合数据管理机构职能调整状况对信用信息管理工作主体进行适当调整。

三、市公共信用信息平台建设情况

根据《信用管理办法》第五条至第八条规定,杭州市公共信用信息平台分为市公共信用信息平台-区、县(市)公共信用信息平台或数据库两个数据共享对接的层级,信息提供主体按照相关规定向市信用平台提供公共信用信息。公共信用信息平台建设工作还应当纳入杭州市社会信用体系建设发展规划,杭州市智慧政务建设发展规划。

(一)市公共信用信息平台建设纳入社会信用体系建设规划

2016年10月21日,《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市社会信用体系建设“十三五”规划的通知》(杭政办函〔2016〕117号)提出深化信用信息平台重点任务,强化信用信息归集共享,构建城市信用大数据平台,建立信用大数据应用系统,推进区县信用平台建设。

(二)市公共信用信息平台建设情况

2016年至2017年,市发改委连续两年开展“信用杭州”建设信息化项目和信用城市信息化建设项目,并进行公开招标,在市公共信用信息平台原有基础上,全面构建面向社会治理和公共服务创新的信用大数据平台;构建城市服务信用辅助管理系统、城市治理信用支撑系统和信用大数据分析应用系统。市公共信用信息平台作为我市公共信用信息归集平台,截至2020年4月,杭州各区、县(市)向杭州市公共信用信息平台上报信用数据共涉及37个类别,218项,已归集63个部门单位,430类3030项4.1亿条有效信用信息,形成3200余万份自然人信用记录和199余万份法人信用记录,完全覆盖了全市常住人口、流动人口及各类注册法人。

(三)区、县(市)信用信息平台或数据库建设情况

为推动各区、县(市)本地公共信用信息平台或数据库与市信用平台实现数据共享和对接,2016年8月30日,杭州市信用杭州建设领导小组办公室(以下简称“市信用办”)发布《关于印发

2017年底实现了13个区、县(市)信用信息的归集和共享。萧山、余杭、富阳、临安、桐庐、建德、淳安等7个区、县(市)建成区、县(市)及公共信用信息平台,作为市公共信用信息平台的延伸,上城、下城、拱墅、江干、西湖、滨江等6个主城区通过使用杭州市公共信用信息平台进行城区信用信息归集和应用工作。以余杭区为例,2016年余杭区完成了区县一级公共信用信息平台建设并开始数据上传工作。2017年,余杭区实现区级平台与全市公共信用信息归集交换共享,完成公共信用信息归集共10个部门24类227项数据内容,总计上报信息110864条。同步市级信用信息平台数据后,余杭公共信用信息平台归集的89122家企业、行政机关、事业单位和社会组织的信用档案已含46个部门180类2300项相关信息。但是,市公共信用信息平台与区县(市)公共信用信息平台间数据共享传输当前仍采用人工形式进行传输,个别区县还存在数据传输不定期、不及时情况,区县平台调用市信用平台数据在某些功能区块存在限制的情况。走访过程中,个别自建公共信用信息平台的区县提出,在公共信用信息平台扁平化趋势加强背景下,区县级公共信用信息平台是否有存在必要,建议关注区县信用信息平台继续存续之必要性问题以及其角色功能定位问题。

此外,从全国范围内看,当前我国公共信用信息平台存在多个层级,但囿于区域管理及技术等现实问题,各个平台间数据并未实现完全、实时的对接共享,在信用信息查询过程中难免存在各个平台间信用信息查询结果不一致的情形,在当前政务“一朵云”建设背景下,杭州市公共信用信息平台建设也应遵循政务信息技术发展趋势,打通各级公共信用信息平台壁垒,向上尽量沟通渠道,向下给予通道,为各层级公共信用信息平台信息共享作出贡献。

四、相关制度执行情况

(一)公共信用信息的归集  

公共信用信息的归集主要规定于《信用管理办法》第二章,共九条。主要规定事项包括:公共信用信息的具体范围;公共信用信息实行统一代码管理、目录管理;禁止归集信息的范围以及授权归集信息的范围。

1.公共信用信息目录管理

《信用管理办法》第十四条至第十五条规定公共信用信息实行目录管理,市公共信用信息主管部门每年编制并公布公共信用信息目录,信息主体按照目录向市公共信用平台提供公共信用信息。

自2014年起,市信用办每年印发并公布《杭州市公共信用信息分类等级管理目录》(见图1-5),明确各部门需要归集的数据名称、归集周期及开放等级。2019年出台的目录共涉及54个部门,共388类,2947项,2.33亿条信息。(历年数据归集情况见表1)



图 1  2015年杭州市公共信用信息分类等级管理目录


图 2  2016年杭州市公共信用信息分类等级管理目录


图 3  2017年杭州市公共信用信息分类等级管理目录


图 4  2018年年杭州市公共信用信息分类等级管理目录



图 5  2019年年杭州市公共信用信息分类等级管理目录

表格 1 市公共信用信息平台历年数据归集情况表

年份

部门

信息类别

归集数据总量

2016

56

296

278620488

2017

63

336

258605017

2018

64

304

155804047

2019

63

430

226352208


2.统一代码管理

《信用管理办法》第十三条规定,公共信用信息根据国家有关规定施行统一代码管理。

2016年6月30日,国务院办公厅下发《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》(国办发〔2016〕53号),要求从2016年10月1日起正式实施“五证合一、一照一码”。根据国家和全省的统一部署,杭州市于2016年下发《关于加快推进我市统一社会信用代码存量转换工作通知》,要求各行政管理部门、公共事业单位、金融机构在业务办理过程中对未加载统一社会信用代码的法人等暂缓办理,于2016年12月20日实现市机关事业单位、社会组织、企业和其他组织的存量代码100%转化换照,并在“信用杭州”网站进行公示,截至2020年3月24日,杭州市统一社会信用代码存量主体梳理362887家,存量主体换照362887家,新赋码数量774138家,全面实现统一代码管理。杭州市信用中心通过归集公安部门人口库信息,实现对自然人以身份证号作为识别代码。

3.公共信用信息收集范围

《信用管理办法》区分年满18周岁的自然人、法人和其他组织两类主体,将公共信用信息分为基本信息、失信信息以及其他信息三类,并通过列举法对前述三类信息进行定义。

根据2016-2019年市信用办印发并公布的《杭州市公共信用信息分类等级管理目录》,上述信用信息基本涵盖于目录内,且目录中不含有《信用管理办法》所禁止归集的信息。

(三)公共信用信息的应用

《信用管理办法》对公共信用信息的应用的规定主要包括分级开放,行政机关和法律法规规章授权的具有公共事务管理职能的组织(下称“行政机关和被授权组织”)、社会公众对公共信用信息的应用以及信用奖惩等。

1.公共信用信息的分级开放

《信用管理办法》第十七条规定,公共信用信息分为社会公开信息、授权查询信息以及政府内部应用信息分级开放。

根据2016-2019年市信用办印发的《杭州市公共信用信息分类等级管理目录》,目录内明确各部门需要归集的数据名称、归集周期及开放等级,所归集数据分为A/B/C三个等级,对应社会公开信息、授权查询信息、政府内部应用信息,C级公共信用信息作为政府内部应用信息,不得擅自向社会提供,仅供行政机关和法律法规规章授权的具有公共管理事务职能的组织查询和使用。但以《杭州市公共信用信息分类等级管理目录清单》(2019年版)为例,其所涉86项C类信息中,诸如个人机动车登记信息、道路交通事故信息、交通违章信息、中小学教师信息等,按照规定信息主体本人均无权进行查询,建议参照《信用管理条例》之规定,将信用信息分为公开信息及授权查询信息两类,涉及国家秘密等信息依照相关密级保护规定不允许查询或按照相关法定程序进行查询。

2.行政机关和被授权组织对公共信用信息的应用

《信用管理办法》第十八条、十九条规定,行政机关及相关被授权组织在履行有关法定职责时应当查询公共信用信息,并依法将其作为行政行为的必要条件或参考依据。查询方式主要通过授权登录市公共信用信息平台实现。

自2015年起,市信用办每年编制《杭州市在行政管理中使用信用记录和信用报告的事项清单》(下称“《使用事项清单》”),各相关单位根据《使用事项清单》进行在行政管理事项中使用信用记录和信用报告工作。市发改委自2016年起组织“信用杭州”专项考核,将信用信息应用纳入考核标准,要求市直部门在根据《使用事项清单》行政管理的相关环节使用信用记录或信用报告,要求区县制定本地区在行政管理过程中使用信用记录和信用报告的事项清单。以杭州市公安局为例,其在行政执法过程中主要在保安员证核发、货车通行证以及出境管理等情境下使用公共信用信息。

在信用信息使用方式上,采用数字证书(CA)认证系统实现对市公共信用信息平台使用用户的分配和管理。截至2020年4月,杭州市信用信息平台向共计69个公共事务管理部门、机构及14个区、县(市)等部门及机构近500名用户发放CA证书,数据调用量达21051899条。

关于公共信用信息查询制度,经本所律师走访,多数行政机关表示并未制定专门的公共信用信息查询制度,其原因为各行政机关当前均采用市信用中心分配的数字证书进行专人查询,且查询记录保存于市信用中心,无需专门制定制度对查询权限及查询程序进行规定。

3. 社会公众对公共信用信息的应用

(1)查询渠道的完善。根据“信用杭州”网站2019年工作年度报表显示,“信用杭州”网站2019年度独立用户访问总量为117179个,网站访问总量为2609755次。同时全市开设了15个公共信用信息的现场查询服务窗口,覆盖所有的区、县(市),查询内容涉及省、市信用平台所掌握的自然人和法人信用记录。此外,杭州市已在医疗卫生和计划生育、社会保障、劳动用工、教育科研、文化体育旅游、知识产权、环境保护和能源节约、社会组织、重点职业人群、互联网应用及服务等10个领域建立个人、法人和其他组织信用记录,“信用杭州”网站首页嵌入“重点领域”查询入口,用户能够有针对性地查询相关法人和其他组织的信用记录。相关网络平台或现场窗口查询的具体程序在信用杭州网站设“办事指南”专栏为公众提供操作指引。

(2)信用服务机构对公共信用信息的批量授权应用。当前主要有芝麻信用管理有限公司、杭州市民卡有限公司以及杭州市金融投资集团有限公司三家信用服务机构通过与杭州市政府签订合作框架协议模式或以人民政府会议纪要为依据,自杭州市公共信用信息平台进行专线批量查询公共信用信息。芝麻信用管理有限公司对公共信用信息的应用主要包括两方面内容:一是杭州城市信用记录,杭州用户开通即可查看;二是芝麻信用增强版芝麻分,用于芝麻分模型,能够更全面地评估用户信用情况。杭州市民卡有限公司则为建设、运营杭州城市个人诚信分“钱江分”而使用公共信用信息。杭州市金融投资集团有限公司在金投数据核查方面对公共信用信息进行批量查询。

(3)信用创新应用的探索。自《信用管理办法》施行以来,杭州市积极探索信用创新应用环境,先后开发如信用借阅、信用就医等信用应用新场所。以萧山区为例,2019年,为积极探索教育、医疗健康、旅游、劳动保障等民生热切期盼的重点民生领域创新应用场景,探索推出了信用+园区、信用+志愿活动、信用+培训、信用+教育、信用+旅游、信用+政府采购、信用+医药机构、信用+义务兵役、信用+建筑施工、信用+劳动保障等十大“信用+”场景。

4.信用奖惩

《信用管理办法》第二十三条规定,行政机关及被授权组织在履行法定职责过程中可以对信用良好的主体采取激励措施,对信用状况不良的注意应当依法实施行政性约束和联合惩戒措施。

(1)信用奖惩具体办法制定情况。

2016年,杭州市修订《杭州市信用红黑名单发布制度》(杭信办〔2016〕6号),要求各单位制作红黑名单报送市发改委,并在“信用杭州”网站设立市级守信红名单和失信黑名单发布专栏,在上下半年各向社会统一发布。各单位根据相关文件的精神,对红名单主体实施联合激励,依法对黑名单主体实施联合惩戒。

2018年8月17日,杭州市人民政府发布《关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(杭政函〔2018〕74号),提出构建信用奖惩联动格局,丰富信用联合奖惩措施、完善信用联合奖惩机制、保护奖惩对象权益。

2019年7月18日,杭州市信用杭州建设领导小组发布《关于印发<杭州市守信激励创新试点实施方案&g【杭】t;的通知》(杭信用〔2018〕5号)【批】,提出探索易信批【租】、易信贷【游】、易信租、易信游等守信激励措施,行政审批、金融贷款、租赁服务、交通出行、旅游服务等方面为重点,为守信主体提供便捷服务。

(2)联合奖惩措施制定及实施情况

根据《信用管理办法》及相关配套规范性文件规定,联合奖惩措施主要包括联合激励及联合惩戒两个方面。在联合激励方面,针对守信青年建立了《关于落实对“青年信用”领域开展守信联合激励的通知》;建德市针对优秀志愿者实施了守信联合激励;上城区针对55-75周岁的老年人建立了《关于对“银龄互助”志愿服务者守信联合激励的合作备忘录》。在联合惩戒方面,早在2016年,杭州市多部门率先联合制定《杭州市严重交通违法行为当事人实施失信联合惩戒措施的合作备忘录》,在全国率先探索针对严重交通违法行为开展失信联合惩戒。2018年,向市交通运输部门通报营运车辆驾驶人违反法律法规逾期未处理记录302条;营运车辆逾期未检、未报废的记录726条;通报交通违法突出运输企业571家;通报营运车辆发生的道路交通死亡事故83期;向市场监管局通报“登记地址与实际经营地址不一致”企业325家;向教育部门通报取消小车驾驶资格人16人。

为进一步落实联合奖惩,确保联合奖惩工作有据可依,杭州市于2019年度开始向各部门印发《杭州市联合奖惩清单》,作为各相关单位在行政管理过程中落实联合奖惩工作的依据,既督促有关部门执行,也便于民众知晓,形成明确的政策导向。同时,个别部门也在积极探索联合奖惩新形式,如杭州市城乡建设委员会通过对基建领域相关主体进行信用计分方式作为依据作为对相关主体进行奖惩的依据之一。

(四)公共信用信息的维护

1.公共信用信息的公开和查询期限

《信用管理办法》第二十四条规定失信信息公开和查询期限为5年,期限届满后应从公开和查询界面删除该信息,转为档案保存。

根据本所律师调查了解,市信用中心严格执行关于失信信息公开和查询期限规定,相关信用信息公开和查询5年期限或法定公开期限届满后,市信用中心将从公开和查询界面删除该信息,相关数据保存于信用中心数据库中,不再在信用主体信用记录中显示。

2.公共信用信息的删除及异议申请

(1)信息主体要求删除本人相关信息用信息的权利。《信用管理办法》第二十五条规定,信息主体有权要求删除本人表彰奖励、志愿服务、慈善捐赠等信息或变更该信息开放等级。根据调研结果显示,当前尚无信息主体向市信用中心申请删除本人前述相关信用信息或变更开放等级。

(2)信用信息异议申请。《信用管理办法》第二十六至二十八条规定,信息主体认为自身的信息存在错误、遗漏或者不当公开的,有权提出异议申请。根据市信用中心所提供《平台数据异议处理统计表》,2016年10月1日至2020年5月初,市信用中心共收到23条异议申请,均已处理完毕,其中根据申请人要求对1条异议处理结果进行异议标注。

3.信用修复

《信用管理办法》对信用修复主要通过授权性条款进行规范,第二十九条规定市信用中心为信用修复受理主体。根据本所律师所获资料,当前杭州市信用修复程序主要适用《浙江省公共信用修复管理暂行办法》,尚未制定市级公共信用修复相关规定。

《浙江省公共信用修复管理暂行办法》规定,不良信息主体向作出不良信息认定的公共信用信息提供单位提出信用修复申请,公共信用信息提供单位审核后确认信用修复并在门户网站公示后制作信用修复确认书报送市公共信用工作机构,由市公共信用工作机构对不良信息予以标注。根据上述规定,信用修复的受理单位为作出失信信息认定的公共信用信息提供单位受理。市信用中心作为公共信用信息工作机构,其主要职责为根据公共信用信息提供单位的处理结果对失信信息进行标注。

(五)公共信用信息的安全

公共信用信息的安全规定于《信用管理办法》第五章主要规定了对公共信用信息的保密管理、安全管理以及信用平台的维护等方面。

1.公共信用信息的保密管理及安全管理

(1)制定《杭州市公共信用信息平台安全管理制度》。2015年4月17日,杭州市人民政府印发《关于进一步加快我市社会信用体系建设的实施意见》(杭政函〔2015〕62号),其中附件三为《杭州市公共信用信息平台安全管理制度》,该管理制度明确了市信用主管部门、市信用中心、用户单位及服务机构各自承担的安全管理职责,规定了市信用平台工作人员保密管理、市信用平台运行维护、数据管理、应急管理以及安全监测和检查等规范。

(2)公共信用信息的保密及安全管理。对于经授权查询的公共信用信息,通过数字证书(CA)认证系统实现对市公共信用信息平台使用用户的分配和管理,对CA证书用户的查询情况进行记录并保存,借助技术手段对信用信息查询进行跟踪记录,有效避免信用信息的不当使用和违法披露。

(3)公共信用信息档案管理。2020年3月27日,市档案局、市发展和改革委员会印发《杭州市信用档案管理办法》,该办法于2020年5月1日正式开始施行。


2.信用平台的维护

根据《中华人民共和国网络安全法》和《信息安全等级保护管理办法》(公通字〔2007〕43号)“第三级信息系统应当每年至少进行一次等级测评”的规定,杭州市公共信用信息平台需要每年开展一次测评工作,“信用杭州”网站为二级等保,在网站发生重大变化情况下进行等保测评,最近一次等保为2018年。

第四章 评估结论

一、总体评估意见

从总体上看,《信用管理办法》符合合法性、合理性要求,具有较强的协调性和可操作性,制定目的明确,制度设计合理,配套规范性文件制定及时且完整,是一部质量较为优良的地方政府规章。杭州市作为首批全国创建社会信用体系建设示范城市,《信用管理办法》是杭州市社会信用体系建设工作的成果之一,为杭州公共信用信息的归集、维护、应用及安全管理等工作提供了法律上的依据,对杭州市的信用建设工作的推进发挥了积极的作用。

但同时,囿于全国社会信用体系建设工作仍在探索过程当中,公共信用信息管理的实际情况也随着社会信用体系建设的不断进步而发生变化,《信用管理办法》当前存在的主要问题在于与《信用管理条例》及其他颁布时间晚于《信用管理条例》的上位法之间的衔接问题以及个别条款因行政管理机构职能调整等原因需要进行修订。

结合前述文本质量及实际效益进行调研分析基础上,本所律师参考相关地方性法规评估计分标准,采取量化打分方式,设置合法性、合理性、立法技术、可操作性、实际效益等五个方面共20个子项对《信用管理办法》进行定量分析,设计总分为100分,实际得分97.5分。(见表格2)


表格 2  后评估内容要素计分表

序号

评估要素

具体评估内容

得分

1

合法性
(15分)

制定主体合法。(5分)

5

2

制定程序合法。(5分)

5

3

与上位法相协调。(5分)

4

4

合理性
(15分)

所调整社会关系的必要性、可行性以及有效性,没有过多干预经济、市民社会生活。(5分)

5

5

对相关行政主体职责范围及执法程序进行明确规定,设定合理的责任条款及行政相对人权利救济渠道。(5分)

5

6

内部条文之间、与同位阶规章、不冲突,配套规范性文件完整、协调。(5分)

5

7

立法技术
(10分)

名称准确,用语规范、统一,标点符号、数字的表达符合国家语言文字规范。(5分)

5

8

结构安排合理,条文见逻辑关系清晰。(5分)

5

9

可操作性
(10分)

相关行为主体容易被识别,权利义务规则、职责职权规定明确,行政相对人的实体性权利有完善、明确的程序保障,禁止性规定的法律责任明确、适当。(5分)

5

10

配套规范性文件制定及时、完整。(5分)

4.5

11

实际效益

(50分)

有固定线上宣传平台并定期、及时更新,公共信用信息主管部门、信用信息提供主体定期或经常性进行线下宣传。(5分)

5

12

公共信用信息平台建设、更新、维护及时,且得到有效使用。

(5分)

5

13

严格执行公共信用信息目录管理、统一代码管理(5分)

5

14

各信用信息提供主体及时、完整归集公共信用信息;公共信用信息归集情况纳入考核标准。(5分)

5

15

严格执行公共信用信息分级开放制度。(5分)

5

16

积极探索并严格执行信用奖惩制度。(5分)

5

17

行政机关及被授权组织、社会公众切实有效使用公共信用信息

(5分)

5

18

严格执行公共信用信息开放期限,及时、准确处理信用信息异议申请及信用修复申请(5分)

5

19

设置有效、便捷的异议受理渠道,申请人最多跑一次。

(5分)

4

20

长期保存公共信用信息查询记录;公共信用平台定期进行等保测评。(5分)

5


合计:

97.5分

备注:第3项扣分原因:《信用管理条例》作为《信用管理办法》的上位法之一,颁布时间晚于《信用管理办法》,二者客观上存在部分规定不一致的情形,建议《信用管理办法》对此作适当修改调整;第10项扣分原因:部分配套规范性文件制定时间较晚,例如信用档案管理相关办法制定于2020年;第19项扣分原因:受理的23项异议申请中,有两项处理时间超过30天期限。

二、关于《信用管理办法》修订的主要建议

(一)根据机构调整中职能变化对《信用管理办法》相关主体职责范围进行修订。

建议结合当前数据归集路径实际情况,明确数据管理机构在公共信用信息管理工作中的职责范围及角色定位,以协调公共信用信息管理机构与公共数据工作机构间数据传输工作。2018年,浙江省人民政府办公厅发布《浙江省数字化转型标准化建设方案(2018-2020)》,2019年,杭州市人民政府印发《杭州市深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型实施方案》,提出统一部署政务云,统一归集重大基础性数据资源(见图6)。在此过程中,浙江省及杭州市均进行了机构职能调整,当前存在部分信用信息直接归集至省级或市级公共数据工作机构(如数据资源管理局等),上述数据归集路径已从“信用信息提供主体-市信用中心”转变为“信用信息提供主体-省(市)公共数据工作机构-市信用中心”,但后一路径尚无法律法规规章作为执行依据,主要问题体现为省级数据主管部门进行归集的相关信用信息数据向市公共信用信息平台的归集障碍以及相关职能部门重复提供数据等问题,信用信息数据作为公共数据资源的一部分,《信用管理办法》应当对数据工作机构职能转变作出回应。


图 6  杭州市政府数字化转型总体框架图

(二)对立法技术上存在瑕疵的个别条款进行修改,删除个别已无适用基础的条款。

(1)将《信用管理办法》第三条中“其他组织”之表述修改为“非法人组织”,将二十八条中使用“异议标注”指代第公共信用信息处于异议处理过程,使用“异议声明”指代信息主体在异议处理后对该条信用信息仍存疑。

(2)删除第十九条关于“行政机关和法律法规规章授权的具有公共事务管理职能的组织应当建立本单位公共信用信息查询制度,设定本单位查询人员权限和查询程序”之规定或修改为由市公共信用信息主管部门统一进行规范。

(三)对《信用管理办法》与《信用管理条例》不相衔接部分条款进行修订

(1)对“公共信用信息”之定义进行修订。《信用管理办法》第三条规定:“本办法所称公共信用信息,是指行政机关和法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织等(以下统称信息提供主体),在履行职责、提供服务过程中产生或者掌握的,可用于识别自然人、法人和其他组织(以下统称信息主体)信用状况的数据和资料”,为确保与上位法的连贯性与一致性,建议参照《信用管理条例》修改对公共信用信息的定义。

(2)修改公共信用信息分类。《信用管理办法》第九条将公共信用信息分为基本信息、失信信息和其他信息三类,而《信用管理条例》第九条规定公共信用信息应形成信用档案,信用档案的内容分为基础信息、不良信息和守信信息三类。虽然《信用管理条例》对公共信用信息的分类规定主要是省公共信用信息归集信用信息数据的分类标准,但《信用管理办法》与《信用管理条例》所规定信用信息提供主体存在重合,为确保与上位法的连贯性,减少数据归集工作中因标准不一致而产生的困难,建议参考《信用管理条例》对《信用管理办法》关于公共信用信息的分类标准进行修改,并在此基础上结合杭州市公共信用信息归集实际情况进行细化,使信息主体在信用修复申请中“最多跑一次”。

(3)严格规范公共信用信息目录制定程序。公共信用信息目录所归集信息涉及自然人、法人或非法人组织切身利益,建议《信用管理办法》参照《信用管理条例》,规范公共信用信息目录制定程序,广泛征求社会公众意见。

(4)修改并细化信用修复具体规定。《信用管理办法》未对信用修复作出详细规定,仅授权市信用信息工作主管部门另行制定具体规定。但当前市公共信用信息工作主管部门尚未制定信用修复的具体规定,信用修复工作主要适用《浙江省公共信用修复管理暂行办法》,建议对信用修复申请受理主体进行修改。此外,市公共信用信息工作主管部门可结合《信用管理条例》及《浙江省公共信用修复管理暂行办法》相关规定尽快细化信用修复具体规定。

(5)缩短信用信息异议处理时限。根据《信用管理条例》第三十一条规定,信用异议处理时限一般为5个工作日,最长不得超过20个工作日,但《信用管理办法》第二十七条规定的异议处理时限为30个工作日,建议对异议处理时限进行修改,缩短信用信息异议处理时限。

(四)进一步研究区、县(市)公共信用信息平台角色功能定位

《信用管理办法》规定各区、县(市)应当建设本地公共信用信息平台或者数据库,并与市信用平台实现数据共享和对接。在公共信用信息平台扁平化趋势加强,数据归集路径向上集中背景下,建议公共信用信息主管部门对区、县(市)级公共信用信息平台其角色功能定位问题进行进一步研究。


浙江六和律师事务所

刘成林    律师

曾瑞胜    律师

2020年5月26日


《杭州市公共信用信息管理办法》立法后评估报告.pdf