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《杭州市公共信用信息管理办法》立法后评估报告
发布时间: 2021-01-15   作者:   来源: 市司法局   浏览次数:

为全面了解《杭州市餐厨废弃物管理办法》(以下简称《办法》)的实施情况,总结工作经验,提高立法工作水平,根据市政府《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(杭府法发〔2007〕12号)和市司法局《关于开展规章立法后评估工作的通知》(杭司〔2019〕184号)的要求,市城管局制定了《<杭州市餐厨废弃物管理办法>(市政府令第290号)立法后评估工作方案》,组织开展了《办法》的立法后评估工作。

一、评估工作基本情况

(一)成立评估工作小组。为加强对评估工作的组织领导,决定成立评估工作小组,由钱国梁、秦华任组长,金洁、郑胜全任副组长,曹勐琦、张永芳、施伟、施一益、滕拓文为评估工作小组成员。

(二)制订评估工作方案。评估方案主要包括评估原则与目的、评估内容、评估方法、评估工作的组织与实施步骤、工作要求等。

(三)细化评估任务,落实责任主体。由市局固废监管处牵头拟定调研提纲、调查问卷、调查渠道、邀请对象等相关内容,并进行调研责任主体分解。

(四)开展多形式的调查研究。为全面收集和了解《办法》的立法质量和实施情况,评估小组根据评估方案,主要做了以下几个方面的工作:

1.立法比较分析。将《办法》与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较和梳理,深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性、操作性和规范性等。

2.设置问卷调查。根据相关要求,评估小组按照评估内容与标准,开展了问卷设计、发放问卷、资料收集、信息核对、统计分析等工作。共发放问卷1200份,有效回收1024份,回收率85.3%。33.01%的居民认为餐饮企业缺乏自觉性和积极性,8.01%的居民认为违法成本过低、处罚力度小。

3.召开座谈会。4月份组织了区城管部门、餐厨废弃物运输企业、餐饮单位座谈会,通过听取各方的综合意见进行总结汇报。

4.进行分析评价。评估小组对调查问卷进行数据统计,对座谈内容进行文字整理,将收集到的信息进行整理、分类、汇总,对汇总情况全面梳理和分析,同时,讨论并确定评估报告撰写框架。

(五)形成评估报告。在此基础上,评估小组起草《办法》立法后评估报告。

二、《办法》组织贯彻情况

(一)政策配套,整体推进。积极主动对接,先后召开城管、环保、公安、市场监管、农业、商务、城投等部门参加的工作协调会5次,在广泛征求意见、反复研讨论证的基础上,制定印发《杭州市区餐厨废弃物处置推进工作方案》、《杭州市区餐厨废弃物违法收运联合整治工作方案》,进一步明确餐厨废弃物治理的工作目标、部门职责、主要任务、推进步骤和保障措施。

(二)强化责任,联合整治。一是建立工作机制。举办宣贯专题培训班,共有来自各相关部门和单位的500余人参加,建立工作例会、督查检查、定期通报等推进机制,定期召开“三化四分”会议点评各区餐厨废弃物处置推进情况,增强工作积极性和主动性。二是强化行业自律。注重发挥行业组织自律自管作用,联合市餐饮行业协会指导和督促餐饮企业规范投放、处置餐厨废弃物,并将落实情况纳入餐饮企业等级评定和诚信管理范围。三是建立定期联合执法机制,定期开展联合整治行动,突出餐饮企业集中连片区域和餐厨废弃物运输途经线路,重点查处未取得许可擅自收运餐厨废弃物、使用以餐厨废弃物为原料加工食用油脂、餐厨废弃物运输车辆未按核准路线和时间行驶以及运输过程中车身不洁、偷倒乱倒等违法行为,倒逼相关单位依法依规处置餐厨废弃物,推动落实统收统运。

(三)加强监管,保障运行。餐厨废弃物收运处置监管纳入我市生活垃圾监管体系,通过市区两级协同监管,加强对餐厨废弃物规范化收运处置。一是严格入厂称重计量监管,通过驻场监管和实时数据传输相结合,确保计量数据准确。二是加强运行监管,不定期实施餐厨废弃物分选预处理、中控系统主要运行参数、沼气安全预警、除臭设施、沼渣产生量及出路等情况现场巡查,发现问题督促及时整改。三是规范废弃油脂产生量及出路管理,通过查验油脂出售协议和运行台账等实施跟踪管理,杜绝废弃油脂流入食品市场。

三、《办法》实施效果基本评价

自《办法》实施以来,取得了显著成效。餐厨废弃物经减量化、资源化处理,不仅节约填埋场宝贵的库容资源及焚烧厂的处理能力,还可以产生油脂、进行发电。在餐厨废弃物处置方面也取得较好的成果,餐厨废弃物处理规划到位,餐厨废弃物源头申报机制初步建立,餐厨废弃物收运网络建设完备,餐厨废弃物处置能力得到提升,餐厨废弃物信息系统建设不断完善,为餐厨废弃物处置的提供了制度保障及技术支撑。在社会影响方面,餐饮企业对本《办法》的知晓率达89.26%,极大推动餐厨废弃物的源头分类与减量工作。

(一)餐厨废弃物处理规划到位。为保证市区餐厨废弃物得到规范收运和无害化处理,逐步搭建起一套完整、有效的餐厨废弃物收运、处理体系,建立、健全监督管理体系,按照“五废共治”的要求,编制了《杭州市固体废弃物综合处理规划(修编)》,规划内容包含餐厨废弃物,结合循环经济园区及企业自选用地布局处置设施,形成多点协同处置。 

(二)餐厨废弃物源头申报机制初步建立。《办法》实施之前,我市缺乏对餐厨废弃物源头管控。而按照《办法》规定,餐厨废弃物产生单位应当按照年度向所在地的区、县(市)市容环卫主管部门申报本单位餐厨废弃物的种类和预测数量。为此,我市组织各区开展餐厨废弃物源头申报和调查摸底,切实落实属地责任和主体责任,全面准确掌握餐厨废弃物产生、收运及处置情况。目前源头申报2万余家,中型以上餐饮企业全覆盖。但是小型餐饮企业的餐厨废弃物没有纳入到统收统运中,依旧按照生活垃圾进行收运。

(三)餐厨废弃物收运网络建设完备。《办法》规定:“市、区、县(市)人民政府应当根据环境卫生专业规划组织建设餐厨废弃物收集运输体系和处置设施。鼓励社会资本参与餐厨废弃物收集运输体系和处置设施的建设和运营”。我市指导市城投集团合理设置收运专线,在主城区建立了餐厨废弃物收运体系,将机关单位食堂、院校、餐饮一条街和餐饮龙头企业等纳入统收统运范围。目前,纳入统收统运的单位共3092家,日均收运700余吨,比2016年4月《办法》施行前,提升2倍以上。

(四)餐厨废弃物处置能力建设得到提升。2016年以前,我市餐厨废弃物处置能力较为薄弱。而目前我市共有餐厨废弃物处置设施4座,设计处置能力650吨,分别为天子岭餐厨一期(200吨/日)、萧山卓尚餐厨厂(200吨/日)、萧山环城餐厨厂(200吨/日)、桐庐餐厨厂(50吨/日)。同时,按照《办法》规定,鼓励属地政府在规模较大的党政机关、社会团体、学校、医院、工厂、大型农贸市场、果蔬批发市场、蔬菜基地等单位推进餐厨废弃物就地处理项目,截至目前全市共有就地处理设备152台,设计日处理规模达730吨,形成了有效补充,较好地满足了统收统运。但就地处理设备由于技术不够成熟,存在运维成本高、经济效益低、废水废气出路等问题,部分就地处理设备运行不正常。

(五)餐厨废弃物信息系统建设不断完善。为加强全市餐厨废弃物全过程监管,完成餐厨废弃物信息监管项目建设,主要包括餐厨垃圾申报、收集监管、清运监管、处置监管、调度监管、预警警报和统计分析等内容。监管部门能够实时监管餐厨废弃物产生、收运、处置全过程,督促各相关单位规范作业,建立电子台账,详细记录餐厨垃圾的种类、数量、去向、用途等情况,对餐厨废弃物管理各环节进行有效监控,实现餐厨废弃物的资源化和无害化处置。

四、《办法》立法内容的主要意见

(一)关于《办法》的合法性

评估小组经评估认为,《办法》的制定主体适合,制定程序规范,制定内容合法。《办法》的制定主体为市政府,根据《中华人民共和国立法法》的相关规定,较大的市人民政府有权制定规章。《办法》在起草过程中经过充分的调研论证和征求意见,报市政府常务会议审议通过并对外公布,规章的立法程序符合《规章制定程序条例》的规定。

《办法》制定时的主要依据是《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《食品安全法》、《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规。《固体废物污染防治法》第42条、《城市市容和环境卫生管理条例》第28条与《城市生活垃圾管理办法》第15条为餐厨垃圾单独分类收集、运输、处置及其他管理活动提供了法律支撑,并且在《城市生活垃圾管理办法》第15条还提出了餐厨垃圾的实施路径是由直辖市、市、县人民政府建设(环境卫生)主管部门根据国家标准和本地区实际制定。《办法》依循了上述上位法关于餐厨废弃物管理的精神和相关规定。《办法》的相关罚则设定也符合《行政处罚法》《行政强制法》和《立法法》的相关规定。

(二)关于《办法》的合理性

评估小组经评估认为,《办法》在条款中明确规定餐厨废弃物产生单位申报制度、设置符合标准的收集容器及操作规范,从事餐厨废弃物经营性收集、运输服务单位需具备的条件、遵守的操作规范、禁止性规定,从事餐厨废弃物处置的单位需具备的条件、操作规范、禁止性规定,以及违反规定需承担的法律责任,衔接了上位法的相关规定,体现了公平、公正原则。

(三)关于《办法》的协调性

评估小组经评估认为,《办法》与其他规章、规范性文件之间没有冲突,制度之间做到了相互衔接。《办法》对餐厨废弃物管理作出了具体规定,通过对餐厨废弃物的产生、收集、运输、处置四个环节的制度安排来实现对餐厨废弃物的集中收集、有效利用、合理处置。

(四)关于《办法》的操作性

评估小组经评估后认为,根据餐厨废弃物管理工作实际,《办法》在餐厨废弃物产生单位申报制度和餐厨废弃物收集、运输、处置单位需歇业、停业及应急措施方面的条款设计比较完备、具体可行,操作程序正当、明确,具有较强的可操作性。

《办法》在法律责任方面设置了3条,对餐厨废弃物产生单位、收集运输单位、处置单位作出了法律约束,并详细列出了违法行为与相应的处罚规定和罚款额度,与管理条款对应的罚则标准明确,操作可行。

(五)关于《办法》的规范性

评估小组经评估认为,通过分析《办法》条文,比对《办法》条文之间的关系,《办法》在内容体系、条款设置、条文表述等方面均符合立法要求,立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确。

五、存在的立法盲点及建议

通过对《办法》进行立法后评估,评估小组建议对《办法》的实施提出初步意见如下:

(一)餐厨废弃油脂管理有待进一步明确。本《办法》第三条餐厨废弃物定义中包含了不可再食用的废弃动植物油脂和各类油水混合物。按照第二十二条餐厨废弃物按照生活垃圾处理收费制度实施有偿服务,即废弃油脂也要缴纳处理费。而目前我市餐厨废弃物实际统一收运处置中主要是食物残余,废弃油脂收集有难度。不可再食用的废弃动植物油脂(老油)和各类油水混合物(地沟油)由于具有资源属性,产生单位不愿免费交付收运单位,强制让产生单位免费、甚至付费交付给餐厨废弃物收运处置单位,违背市场经济规律。据了解,目前杭州地区废弃动植物油脂回收单位也是通过向产生单位购买回收,油水混合物则是有偿劳务回收。上海是国内餐厨废弃油脂管理较为成功的城市,理顺法规体系是第一步。2013年上海市修订《上海市餐厨垃圾处理管理办法》,并将废弃油脂管理单独分离,专门出台了《上海市废弃油脂处理管理办法》,并据此建立了餐厨垃圾和餐厨废弃油脂两个独立的收运处置体系。废弃油脂有偿回收是日本、美国等经济发达国家普遍做法。因此,建议废弃油脂与其他餐厨废弃物独立收运,由市市容环卫主管部门负责确定从事本市餐厨废弃油脂收运作业单位,向社会公布,并按照有利于餐厨废弃油脂收运的原则,对餐厨废弃油脂收购指导价予以指导。

(二)部门职责有待进一步明确。本《办法》第五条部门职责中市场监管部门对餐厨废弃物产生单位监督管理职责表述不清,源头管理的约束机制没有发挥。据萧山区反馈,餐厨废弃物产生环节部门联合督查时,由于各部门管理职责不是很明确,变成城管单打独斗。《浙江省餐厨垃圾管理办法》第十九条明确市场监管(食品药品监管)部门在核发食品经营许可证时,应当告知餐厨垃圾产生单位将餐厨垃圾单独投放、交由收运企业统一收运,并在食品安全日常监督管理中对其落实情况进行检查;向同级市容环卫行政主管部门通报对产生单位核发食品经营许可证的有关信息;依法查处以餐厨垃圾为原料进行生产、加工食品的违法行为。《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》(国办发〔2010〕36号)明确地沟油整治相关部门监管责任:商务部门要加强餐饮业行业管理,引导餐饮企业诚信经营。质检部门要加强对食品生产加工环节的监管,严厉打击食品生产单位使用“地沟油”加工食品的违法行为。工商部门要加强对流通环节经营食用油的监督,严厉打击经营“地沟油”和非正规来源食用油的行为。食品药品监管部门要加强对餐饮服务单位的监管,监督餐饮服务单位建立并执行食品原料采购查验和索证索票制度,严厉打击购买、使用“地沟油”和非正规来源食用油的行为。卫生部门要会同有关部门加强对食用油的风险监测,完善相关检测方法。建议本《办法》修订时借鉴浙江省管理办法和国办发〔2010〕36号文件细化。

同时建议增加应急管理局职责,餐厨废弃物处置设施涉及厌氧罐体沼气安全,设施日常运行生产安全风险大,建议增加:应急管理局负责餐厨废弃物处置设施建设和运营生产安全监督管理。

(三)建议修改规章名称。《杭州市餐厨废弃物管理办法》将“居民家庭生活以外的单位供餐、餐饮经营等活动中产生的食物残余、不可再食用的废弃动植物油脂和各类油水混合物”称为“餐厨废弃物”,这一名称是为了不与《杭州市生活垃圾管理条例》中的“餐厨垃圾”冲突。而地方性法规《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称省条例)第二十八条、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第五十九条、以及省政府规章《浙江省餐厨垃圾管理办法》(以下简称省办法)、住建部规范性文件《生活垃圾分类标志》均用餐厨垃圾这一名称。杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议决定对《杭州市生活垃圾管理条例》作出修改,将第二十六条第一款第三项、第四项的餐厨垃圾修改为易腐垃圾,原有的冲突不复存在。因此,建议将“餐厨废弃物”调整为“餐厨垃圾”。

(四)建议本《办法》服从省条例、省办法。《杭州市餐厨废弃物管理办法》的处罚规定有两个方面与省条例、省办法相冲突:1、省条例、省办法大部分规定了处罚的前置条件,即只有逾期不改正的才处以罚款,而《杭州市餐厨废弃物管理办法》没有前置条件规定。2、规定的罚款幅度没有在省条例或省办法规定的幅度范围内:如对违反规定收集和处置餐厨垃圾的罚款数额,省条例、省办法规定的罚款幅度在五百元以上五千元以下,而《杭州市餐厨废弃物管理办法》规定的罚款幅度在5000元以上5万元以下。

从立法技术上看,上位法已作处罚决定的,近几年杭州修订的地方性法规、规章不再作处罚决定,如《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水办法》。建议餐厨垃圾省条例、省办法已作处罚规定的不再作规定。

综上所述,经科学论证,并经过专家评审,得出如下评估结论:该《办法》建议修订。


《杭州市公共信用信息管理办法》立法后评估报告.pdf


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