一、实施绩效评估

1、实施基本情况

《杭州市控制性详细规划管理规定》（下称《规定》）于2018年11月30日经市政府第29次常务会议审议通过，于2019年2月1日起正式施行。《规定》共计二十六条，主要涉及全市行政区域内控制性详细规划的编制、审批、实施、修改及监督等内容。《规定》正式施行后，我局就控规编审、修改类型等方面做了详细解读。

2020年初，为进一步加大规划统筹力度、优化控规局部调整程序，按照“受办分离”的廉政需求，对控规局部调整实行“正面清单准入、负面清单否决、审慎清单前置研究论证”的清单式管理模式，出台了《杭州市控制性详细规划局部调整内部工作流程》（杭划资源办[2020]52号）。

2、正面积极效应

实施三年间，《规定》对控规的组织编制、修编修改、后续实施、信息管理等产生了积极有效的影响，主要包含以下四方面：

一是规范编审程序，强化规划统筹管理。《规定》施行前，原上城、下城、西湖、江干、拱墅各区的控规编审由原杭州市规划局组织编制并进行日常管理，市政府负责控规编制项目审批和统筹管理。原萧山、余杭自撤市建区以来，两区控规的组织编制与审批工作仍采用原有方式，由原萧山、余杭区规划分局组织编制，两区政府负责审批。控规编审未实现统一组织、审查和管理。

《规定》明确“市、县（市）人民政府负责本行政区域内控制性详细规划的审批与统筹管理工作，市、县（市）城乡规划主管部门按照法定职责负责控制性详细规划的组织编制和日常管理工作”，强调了对原萧山、余杭区控规编制、审查和报批等工作的统筹管理要求。萧山、原余杭区共计35个控规编制项目经我局技术审查并报市政府取得批复。萧山、原余杭区的控规管理工作基本已纳入市级统筹管理框架。

二是细分修改程序，明确管控类型。原《杭州市控制性详细规划技术准则和编制成果规范－技术规程汇编》虽然明确了控规的编制方法和技术要求，但未对控规修改做进一步细化规定。在规划实施过程中，所有重大的、一般的或微小的规划调整均视为控规修改，造成了2015-2018年间控规修改的数量逐年攀升。对此，《规定》将控规修改细分为三种类型：涉及控规单元结构性和强制性控制要求等一类管控内容调整的，属于重大修改，对应控规重大修改程序；涉及地块控规技术指标等二类管控内容调整的，属于一般修改，对应一般修改程序；不涉及以上内容，若涉及规划信息错误的对应控规勘误程序，若涉及指导性内容变更的对应控规深化实施程序（根据项目实施情况进行规划信息动态更新）。2019后，批复控规均按要求在法定文件中明确了一类、二类管控内容，为后续确定控规修改的类型奠定基础，使控规编制更有利于后续控规管理工作，为规范控规编制、强化控规实施起到积极作用。

三是保障控规严肃性，规范规划修改流程。《规定》施行前，控规修改的申请主体未做明确，各区政府及街道、下辖做地主体、土地权属单位等均可直接提出控规修改的申请要求，因申请主体多元化存在对规划统筹考虑不足、规划调整诉求不尽合理等问题，对规划管理工作造成较大压力，也不利于城市健康发展。为强化规划严肃性，《规定》提高了控规修改的申请门槛，明确申请主体为“区人民政府、有关管委会、市级或者市级以上有关部门向市城乡规划主管部门书面提出；申请修改县（市）人民政府所在地镇的控制性详细规划或者不设区的市城市控制性详细规划的，由乡镇人民政府、街道办事处、县（市）有关部门向县（市）城乡规划主管部门书面提出”。

除提高控规修改的申请主体门槛外，我局2020年开始实行控规修改的清单式管理，按照“正面清单准入、负面清单否决，审慎清单前置论证”原则，对降低公共服务设施水平、影响公共居住环境品质等负面清单内的调整进行筛选，进一步强化控规修改的正向性和严肃性。随着《规定》的出台和控规局部调整流程的规范，控规局部调整数量逐年降低。《规定》实施前，2018年控规局部调整数共计211项，《规定》实施后2019年至2021年分别为169、102、72件，控规局部调整数量下降较为明显。

四是加强数字化管理，奠定一张底图基础。《规定》实施前，规划数字化管理平台系统主要覆盖原上城、下城、江干、西湖、拱墅、滨江六个行政区，萧山、余杭两区的控规成果未纳入市级数字化平台统一管理。《规定》强调了控规管理信息化要求，明确“市、县（市）城乡规划主管部门应当将控制性详细规划编制成果、修改结果纳入控制性详细规划管理信息化系统，并加强动态维护，推进智能化管理，确保控制性详细规划数据的时效性和准确性”。根据该要求，目前萧山、余杭、富阳、临安等区及三县（市）已批复及在用的控规均已统一纳入控规管理平台，基本形成全市控规一张底图，为进一步推进数字化改革完成空间智治平台奠定基础。

3、存在的问题

一是国土空间规划新背景下提出了新要求。

“多规合一”的国土空间规划新背景下对控规编制和管理体系提出了新要求。按照中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）和杭州市人民政府《关于进一步加强国土空间规划统筹管理的通知》（杭政办函[2022]45号）等文件，国土空间规划体系分为五级三类，三类包括总体规划、专项规划和详细规划，详细规划以城镇开发边界为线分为城镇详规和乡村详规。原有的控规编制和管理体系重点针对城镇地区，在生态文明背景下按照新要求，详细规划应向全域全要素进行拓展，延伸至乡村地区。《规定》明确为控制性详细规划管理，重点针对城镇地区详规管理，未涉及乡村地区详规管理。

二是单元划分新原则下控规体系有所调整。

为有效落实上位规划，强化规划刚性传导和弹性控制，推进规划编制管理与行政治理范围在空间上的统一，我局调整了详规管理单元划分原则，主要以乡镇（街道）行政管辖范围为划分原则，兼顾考虑地理格局、特殊功能等需求。按照新划分原则试划的管理单元用地范围普遍较原有单元大，对此详规编制和管理体系需重新梳理和同步调整，控规编制体系的调整对《规定》里的管控类型及内容会有局部影响，目前城镇详规编制技术导则还在进一步研究深化中，暂未定稿。

三是对三县（市）规划统筹管理力度有待加强。

《规定》明确三县（市）城镇的编审程序是：县（市）城乡规划主管部门负责组织编制县（市）人民政府所在地镇的控制性详细规划或者不设区的市城市控制性详细规划；县（市）人民政府所在地镇以外的其他镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制；市、县（市）城乡规划主管部门应当将控制性详细规划草案报市、县（市）人民政府审批，市、县（市）人民政府在审批前可以提交城乡规划委员会审议，经批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，镇人民政府应当将控制性详细规划草案报上一级人民政府审批。县（市）因其管理体制原因，市级层面对县（市）规划管理极其薄弱。我局认为，三县（市）的生态空间是国土空间全要素管控的重要组成部分，同时详规全覆盖和数字化改革全域推进等工作，需要对三县（市）的规划加强统筹管理。

二、立法内容评估

1、合法性评估

《规定》与新《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地管理条例》以及《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《中共浙江省浙江省人民政府关于加强国土空间规划体系建设并监督实施的意见》、《杭州市人民政府关于进一步加强国土空间规划统筹管理的通知》等不存在法律冲突。名称及表述上略有不同：“控制性详细规划”名称对应调整为“城镇详细规划”。

2、合理性评估

（1）规定的法定职权与责任是否统一

（2）权利与义务是否一致

3、实施性评估

（1）立法拟解决的重点问题得到有效解决

——规范萧山、余杭、临平等区的控规编审程序，按法定要求上报市政府批复，纳入市级控规统筹管理一盘棋内。

——规范控规修改类型和程序，解决了控规修改过于频繁问题。

——将各区控规统一纳入信息平台，形成控规一张底图，为打造空间智治平台奠定基础。

（2）法定要求与制度得到普遍遵守与执行

（3）《规定》存在盲区

《规定》覆盖了城镇范围控制性详细规划编制、审批、管理的各个方面，较好地指导了城镇规划建设工作，但按照国土空间规划新要求乡村详规立法仍存在盲区。

三、立法技术评估

1、概念界定清晰

《规定》对控规编制时应明确的一类管控、二类管控及指导性等内容进行了类别罗列，基本涵盖了控规相关管控要素，对应一类管控、二类管控及指导性内容的修改分别对应重大修改、一般修改和深化、细化、优化修改，并分别制定了流程。经座谈会及书面征求意见后，近三年执行下来基本没有问题。

2、条文简洁、无歧义。

四、评估结论

1、关于乡村详细规划。城镇详细规划与乡村详细规划为两个不同导向、不同编审体系的两种规划，城镇详细规划重在开发建设，是为增量规划，乡村详细规划重在保护，是为减量规划，上位规划明确城镇详细规划由规划行政主管部门组织，乡村详细规划由乡镇政府组织，故此，乡村详细规划的管理规定应另行制定，《规定》仍以城镇详细规划为主。

2、关于控规体系调整。控规编制技术导则仍在研究，建议试行无问题后再行调整《规定》相关内容。

3、关于三县（市）管理。《杭州市人民政府关于进一步加强国土空间规划统筹管理的通知》（杭政办函[2022]45号）对三县（市）控规的统筹管理已明确：“县（市）范围内城镇详细规划由县（市）规划和自然资源局组织编制，报县（市）政府批准，其中县城和中心镇的详细规划在报批前应报市规划和自然资源局审查”。

综上，该《规定》能较好指导城镇详细规划的编制、审批、管理等工作，较好解决了规划统筹管理不足、控规修改频繁、数字化有待加强等问题，目前存在的问题或暂无修订必要或已在其他文件予以明确，建议《规定》继续适用。