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《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》立法后评估报告
杭州市市场监督管理局
一、立法后评估基本概况
现行《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》（以下简称《规定》）于2020年12月28日经杭州市人民政府第70次常务会议审议通过，2021年1月6日杭州市人民政府令第325号公布，自2021年3月1日起施行；2021年11月17日，根据杭州市人民政府令第329号《杭州市人民政府关于修改〈杭州市门牌管理规定〉等2件市政府规章部分条款的决定》修改。《规定》施行至今已满三年，根据《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》（市政府令第309号），需要对《规定》的实施情况进行立法后评估，了解《规定》实施后取得的成效及存在的问题，为今后立法完善和执法质效提升提供参考。为此，杭州市市场监管局作为评估责任单位，通过征求意见、实地考察、专题调研、问卷调查、专家论证、座谈会等方法，收集各方面的意见和建议等形式充分开展了调研工作，全面了解《规定》贯彻执行情况，现形成如下评估报告。
（一）评估对象和主要内容。评估对象为2020年12月28日杭州市人民政府第70次常务会议审议通过，2021年1月6日杭州市人民政府令第325号公布，自2021年3月1日起施行，2021年11月17日根据杭州市人民政府令第329号修改的《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》。评估主要按照《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》的规定和市司法局关于开展规章立法后评估工作的要求，从实施绩效、立法内容、立法盲点、立法技术、与上位法衔接等方面对《规定》进行客观评价。
（二）评估的基本目标。立法后评估工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，完善落实我市市场监督管理依法行政制度体系、严格规范公正文明执法改革要求。通过立法后评估，客观展现《规定》实施的基本情况以及所取得的社会和经济效益，核验各项制度规定的合法性、合理性和可操作性，比对与上位法的一致性，此外还就《规定》的立法技术、立法盲点等问题进行评估，为后续的立法工作提供基础资料和决策依据。
（三）评估的组织实施。自2024年4月开始，根据评估工作方案的具体要求，逐一落实各项工作。全部评估工作历经了项目立项和分工、制定项目方案、开展调查研究、进行分析评价等阶段，形成了最终评估报告。
（四）评估的思路方法。在实施评估的过程中，综合运用了规范分析、比较分析、实证调研等评估方法。
1.规范分析。项目组结合相关法学理论，对国家和我省关于市场监管行政处罚程序的规定进行了系统的规范分析，特别针对《规定》出台后，上位法律、法规和相关规章的修改变化情况进行研究，分析一致性，为完善《规定》提供合法性基础。
2.比较分析。项目组比较了部分外地省市的行政程序规定中涉及行政处罚的内容，进而分析《规定》的立法盲点和完善路径。
3.问卷调查。项目组根据《规定》具体内容，拟定立法后评估所需材料问卷，共设四大类，二十余个问题，分发给各区、县（市）市场监管部门，了解相关情况。
4.座谈调研。《规定》作为市场监管部门开展行政处罚工作所应遵循的程序性规定，具有显著实操性，因此在本项目实施过程中，注重对《规定》的实际效用开展实证调研，2024年7月18日组织召开了各区、县（市）市场监管局相关负责人或者业务骨干，行政执法队、网监分局业务骨干参加的《规定》立法后评估座谈会，并通过工作交流、个案解剖、数据分析等多种实证调查方式，为《规定》后评估工作提供了丰富而准确的信息流。
1.《规定》的制定情况。早在2017年，杭州市就出台了《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》（市政府令第301号），吸收了相应部门规章、省程序规定的主要规定，并参考了外地政府规章，对两级市场监督管理部门的行政处罚办案全过程进行了较为详细、完整的规范。
随着2018年底开始的新一轮机构改革和杭州市市场监管体制改革的深入，杭州市市场监管系统同时纳入专利、价格监管处罚职能和商务处罚等职能，2017年出台的行政处罚程序规定已难以适应新的市场监督管理工作实际。此外，《中华人民共和国电子商务法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等有关国家法律法规规章的陆续出台和修改，《规定》部分内容已与上位法不一致，或者与部门规章不衔接，容易引发执法人员在实际执法过程中适用依据混乱，给执法带来不便，影响执法的严肃性。因此，有必要对《规定》进行修订，以与国家上位法保持一致，并与部门规章相关内容做好衔接，确保我市市场监督管理行政处罚程序的统一规范。为此，2021年，杭州市对《规定》进行了修订，在保留原有立法框架的基础上，采取法典化的立法模式，将《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》及部门规章中关于行政处罚程序的规定进行梳理，整合了市场监督管理行政处罚全套程序，并按执法流程依序规定，便于执法人员查找适用，有利于执法规范化。同时，废止了2017年出台的《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》。后又根据《中华人民共和国行政处罚法》的修订，对《规定》中的部分条款进行了修改。
2.《规定》的宣传情况。《规定》出台后，浙江省人民政府、杭州市人民政府、杭州市司法局、杭州市市场监督管理局等官方网站全文刊登了《规定》及其修改文本，杭州日报、中国新闻网、杭州网、新浪网、搜狐网等都对《规定》的制定、修改工作进行了报道。
3.《规定》的配套文件制定情况。基于《规定》作为地方规章的局限性，为进一步贯彻执行《规定》，及时回应《中华人民共和国行政处罚法》的修订和市场监管总局行政处罚相关规章的出台，解决我市行政处罚程序中遇到的实际问题，市市场监管局于2021年6月30日重新制定印发了《关于贯彻执行〈杭州市市场监督管理行政处罚程序规定〉的若干意见》（杭市管〔2021〕93号），并废止了原《关于印发贯彻执行〈杭州市市场监督管理行政处罚程序规定〉的若干意见的通知》（杭市管〔2017〕189号）。
此外，为贯彻落实《规定》，针对行政处罚中的具体程序，市、区（县、市）市场监管局先后出台了相应的文件，包括有：《杭州市市场监督管理局行政执法公示实施办法》《杭州市市场监督管理局执法全过程记录实施办法》《杭州市市场监督管理局重大执法决定法制审核实施办法》和各区、县（市）市场监管局的“三项制度”；市市场监管局关于印发《规范行政处罚自由裁量权的若干规定》及20个行政处罚裁量基准的通知、《关于食品经营违法案件适用免予处罚的指导意见》、《关于贯彻实施新〈行政处罚法〉进一步规范不予行政处罚行为的指导意见》（配套规章第四条）；联合印发《关于进一步明确食品安全行刑衔接工作相关问题的通知》、《关于进一步明确环境、食品、药品和知识产权领域行刑衔接若干问题的通知》（配套规章第五条），市市场监管局与市公安局签署合作协议；市市场监管局关于印发《杭州市市场监督管理局行政处罚案件负责人集体讨论工作规则》的通知、《关于统一和规范行政处罚案件负责人集体讨论记录内部流转程序的通知》（配套规章第四十三条）；《杭州市市场监督管理局关于规范县级市场监管局报批案件审核程序的通知》（配套规章第四十九条）；《杭州市市场监管综合行政执法队执法办案规定（试行）》及配套文书范本等（配套规章第六十一条）；市市场监管局关于印发《杭州市市场监督管理行政处罚文书格式范本（2021年修订版）》的通知、《关于进一步规范行政复议和行政执法格式文书等有关事项的通知》（配套规章第八十五条）。县级市场监管局则根据自身执法实际，制定了《轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》《部分违法行为减轻处罚的内部指导意见》《案件审理委员会工作规则》《行政处罚案件负责人集体讨论工作规则（试行）》《关于统一启用行政执法文书的通知》《关于统一和规范使用行政处罚决书格式文本的通知》《行政处罚案件内部移交制度》《扣押、没收财物管理处置办法》《罚没款催缴和执行管理规定》《罚款催缴规程》《行政处罚案件申请强制执行工作规范（试行）》《关于进一步加强行政执法案件管理工作的通知》等配套文件。
《规定》出台后，市市场监管局相关处室组织了多次学习培训，市市场监管局行政执法队利用执法实务培训、法律大讲堂等形式组织全体队员学习理解《规定》内容，要求执法人员遵照执行、规范办案。各区、县（市）市场监管局及时转发了《规定》和《关于贯彻执行〈杭州市市场监督管理行政处罚程序规定〉的若干意见》等文件，并通过日常培训、《规定》专项培训、线下案例分享、案卷评查、疑难案件会商、发布执法提醒、开设执法云课堂、举办法律知识讲座、组织法律知识考试等活动，对全局工作人员，尤其是执法线业务人员和法制员进行了系统培训，《规定》相关规定是各局历次法律法规考试中的重点考察内容。
《规定》施行至今三年多来，已成为我市市县两级市场监管部门办理行政处罚案件严格遵循的程序规定，也是在行政处罚文书中最多援引的程序依据，有效提高了我市市场监管部门公正执法、严格执法、文明执法水平。
《规定》作为浙江省第一部以政府规章形式颁布的市场监管领域行政处罚程序规定，具有鲜明的杭州特点：一是对电子商务平台内经营者的违法行为实行“双重管辖”，赋予了电子商务平台内经营者实际经营地市场监督管理部门的直接查处职权，大大减轻电子商务平台经营者所在地市场监管部门的压力，并结合杭州市场监管部门对电子商务监管的实践经验，对电子商务平台内经营者实际经营地的认定进行了细化；二是建立了完整的对投诉举报人的告知制度，以监督行政机关依法行使职权，同时保障当事人的合法权益，为统一市场监督管理部门投诉举报回复（答复、告知）的处理程序奠定了基础；三是统一规定了办案期限，比原工商总局、质监总局规定的办案期限更为严格，有利于提高办案效率；四是固化了我市行政执法“三项制度”。执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核作为我市行政执法“三项制度”，对于行政执法效能、执法公信力和群众满意度的提升发挥了较好的作用；五是从有利于当事人角度，扩大了分期、延期缴纳的范围。
《规定》的出台，较好地解决了因机构改革和职能划转合并导致的各类程序规定冲突问题，统一了全市市场监管部门的行政处罚程序，推进了执法规范化和法治化，对于规范市场监管部门依法行使职权，提高了执法质效，保护当事人的合法权益发挥了积极作用。
三、《规定》的主要内容评估
现行《规定》共九章八十六条，对行政处罚总则、管辖、普通程序、简易程序、行政强制措施、执行和结案、监督、期间与送达等内容作了规定。
经统计，2021年至2024年，全市市场监管系统适用普通程序行政处罚案件是适用简易程序行政处罚案件的13倍。简易程序主要适用于“三小一摊”和食品安全领域，主要罚种为警告。自2021年“三小一摊”处罚事项纳入《浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录》后，适用简易程序的案件数量变少。市场监管领域行政强制措施的案件类别主要集中在商标侵权、食品安全、产品质量、化妆品、特种设备、计量器具等，主要类型为查封、扣押。全市市场监管系统的办案模式包括全局办案、所队办案。
2021年至2024年，全市市场监管系统适用普通程序行政处罚案件中超过65%的案件依法经过审核。其中，案件审核和法制审核的区分标准由各局自行规定，有些区分食品案件和其他案件，有些区分自然人（个体工商户）和法人、非法人组织，有些区分减轻、不予行政处罚案件，有些在前述基础上再划分案件罚没金额如1万、3万、5万、6万、6.5万、8万、10万或者直接以上述罚没金额划分为界。
全市市场监管系统新发生行政复议案件2021年611件，2022年915件，2023年2428件，2024年3976件。2021至2024年，纠错率约3%。
全市市场监管系统新发生行政应诉案件2021年147件，2022年197件，2023年221件，2024年314件。2021至2024年，败诉率约1%。
2021年3月至2024年，杭州在全省市场监管系统行政处罚案卷评查中屡次获得优秀成绩，并在国家市场监管总局行政处罚案卷评查中获得优秀案卷，在国家知识产权局专利商标行政保护案卷评查中获得优秀案卷；“数据搬家”行政处罚案件获得国家市场监管总局反不正当竞争法实施三十年以来十大行政执法案件之【】首、杭州市行政执法典型案例。网络商业秘密行政处罚案件获得全省侵犯商业秘密十大典型案例。销售不合格产品减轻处罚案件获得杭州市行政执法典型案例。
1.层级管辖
（1）案件交办。《规定》第八条第一款规定，市市场监管局和县级市场监管局均有管辖权时，市市场监管局可以直接查处县级市场监管局案件或者将案件交办县级市场监管局。该条明确了案件交办适用的管辖条件，与管辖权争议、困难等引发的指定管辖相区别。并通过配套文件明晰了市市场监管局案件交办的职责在行政执法队，保障市县两级行政执法联动性和行政执法效率。
（2）指定管辖。《规定》第九条第一款规定，因管辖权争议，可以报请市市场监管局指定管辖或市市场监管局直接指定管辖。第二款规定，区县市场监管局因特殊原因难以办理的案件，报请市市场监管局管辖或者指定管辖的情况。通过配套文件，明晰市市场监管局指定管辖的职责在法规处，保障行政执法公平公正，防范行政执法队既做“运动员”又做“裁判员”现象的发生。2021年3月至2024年，市市场监管局共指定管辖案件19件，确定市市场监管局直接管辖2件，有效地解决舆情应对、行刑衔接、行政复议等难题，也畅通了市县两级市场监管部门行政执法事权划分的渠道。
（3）确定管辖及办理移交手续时限。《规定》第十条规定，市市场监督管理部门应当在收到报请材料之日起七个工作日内确定案件管辖部门。县级市场监督管理部门应当自收到管辖决定之日起七个工作日内，办理移交手续。经调研，全市市场监管系统已建立配套机制，县级市场监管局以请示报请市市场监管局确定管辖，市市场监管局以《指定管辖通知书》指定管辖；市市场监管局直接管辖的，由县级市场监管局填写《行政处罚有关事项审批表》，市市场监管局确定办案机构，签署意见，交回县级市场监管局，连同案卷一并移交办案机构。无特殊情况的，市市场监管局均在法定期限内确定案件管辖部门，县级市场监管局也在法定期限内完成移交手续。
2.不具有管辖权案件的处理
《规定》第十一条规定，市场监督管理部门发现所办理的案件不属于本部门管辖的，应当将案件移送至有管辖权的行政管理部门处理。所接到的举报事项不属于自己管辖的，可以移送有管辖权的行政管理部门处理；也可以作出不予立案决定，并告知附有联系方式的具名举报人向有管辖权的行政管理部门举报，但《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规规定应当移送的除外。
本条的重点在于立案阶段不具有管辖权案件的处理，考虑到市场监管部门收到的投诉举报案件数量巨大等实际情况，明确了不具有管辖权案件中不予立案和移送处理结果的同等效力，与原国家工商行政管理总局《关于适用〈工商行政管理机关行政处罚程序规定〉处理举报线索的答复意见》（工商法自〔2015〕31号）精神一致，是本规章的特色条款，也是施行以来使用频率高、基层反映好的条款。以头部电商平台所在地的余杭区市场监管局为例，2021年6月至2024年5月，接到的举报事项不属于市场监管部门管辖作出不予立案告知的共有25274件，没有管辖权的举报事项移送具有管辖权的属地市场监管部门共48950件，其中涉及食品13120件、药品案件2884件、医疗器械2726件、广告30220件。
3.特殊管辖
（1）吊销营业执照、许可证或者批准证明文件后的案件管辖。《规定》第十二条第一款规定，吊销营业执照、许可证或者批准证明文件的，应当由原发照、发证或者批准的行政管理部门实施。该条将行政法管辖原则作为规章条款确定，是本规章的特色条款之一。同时，市市场监管局配套文件明确了该特殊管辖的内部职责分工和实施程序，特别是解决了县级市场监管局在有权作出罚款的案件中依法需要市市场监管局吊销营业执照、许可证或者批准证明文件的处理程序，统一了全系统认识和程序，回应了基层执法疑难。2021年3月至2024年，市市场监管局批量吊销营业执照案件7件次；其他因检察院检察建议书非法转让营业执照吊销营业执照案件1件，因食品安全违法吊销食品生产许可证2件，吊销医疗器械经营许可证2件。
当然，限于本规章在杭州市行政区域内的效力，对于涉及浙江省市场监管局发照、发证或者批准的案件在市市场监管局、县级市场监管局被发现的，存在需要与省市场监管局沟通协调的情形。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”的规定，部门规章在极少情况下与本条款存在冲突，对此，执法实务中以部门规章规定为准。
（2）电子商务经营者违法行为的特殊管辖。《规定》第十一条第二款规定，电子商务平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到举报的，可以自行管辖；管辖困难的，可以将电子商务平台内经营者的违法行为移送其实际经营地县级市场监督管理部门管辖。第三款规定了电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所、电子商务平台登记的经营地址以及其操作互联网终端运营网店的上网IP归属地址、发货地址、仓储地址等。
据余杭市场监管局统计，2021年6月至2024年5月，余杭市场监管局移送杭州市域内各区县市场监管局案件共6054件（其中临平区1496件，萧山区1242件，上城区833件，滨江区616件，钱塘区563件，西湖区448件，拱墅区309件，临安区181件，建德市167件，富阳区98件，淳安县58件，桐庐县43件）。从实际情况来看，经常出现平台内经营者所登记的地址并非经营地址，甚至是住宅，以及登记的联系方式无法联系等情形，导致受移送的市场监管部门管辖困难。此外，对于移送杭州市以外某些区县市场监管部门的案件，存在被无理拒收、退回的情形。
余杭市场监管局作为杭州最重要的平台经营者所在地市场监管部门，在平台所在地市场监管部门管辖权方面也作了一些成功探索，率先在全国开展互联网执法办案试点，开发互联网执法办案系统，破解在线执法系统办案难点，实现全流程记录、网络平台对接、在线送达相对人，积极探索涉网案件办理规律，健全完善相关程序规定和办案规则，建构高效、便捷、低成本的涉网案件执法机制，实现“以网管网”。2021年3月至2024年，已有上万起案件进入在线系统办理，在履行平台所在地市场监管部门责任方面成效明显。
总体而言，本条电商经营者违法行为的特殊管辖规定，与杭州“电子商务之都”的实际相符合，也为杭州市域范围内顺畅管辖、防范推诿定下了规则，但仍需执法实务不断加强理解和推进。
（三）处罚程序
1.协查。《规定》第十七条规定，市场监督管理部门办理行政处罚案件委托其他行政管理部门调查取证的具体程序，包括出具协助调查函和协助调查的期限。第二十条第二款规定，委托有关行政管理部门调查取证所需时间不计入前款期限。经调研，某区行政复议局曾对委托有关行政管理部门调查取证和协助调查（简称“协查”）是否属于同一行为提出质疑，市市场监管局作为本规章起草部门，给予了肯定的答复；并且市市场监管局依法制发的配套文书中针对上述条款出台了《协助调查函》，规章第十七条第二款也使用了“协助调查”的用词，在第二十条第二款中使用“委托有关行政管理部门调查取证”所需时间不计入前款期限的用词，是为了保证和第十七条第一款和《浙江省行政执法程序》第六十四条第三款“行政机关作出行政执法决定，依法需要检验、检疫、检测、公告、听证、招标、拍卖、专家评审，或者委托有关行政机关调查取证的，所需时间不计算在前两款规定的期限内”的用词一致性。
在执法实务中，部分执法人员对协查和调查还存在认识的误区，将对电商平台、银行等非行政管理部门的调查认为是协查，出具《协助调查函》，进而存在实际非协查期限，应为调查期限、计入办案期限而超期的情形。
实践中，除委托外地市管部门协查外，通常会向规资部门协查地图违规案件，向人社局协查冒名登记中的社保登记和缴纳情况，向税务部门协查缴税情况，向市公安局司法鉴定中心协查笔迹鉴定情况，向海关协查涉案商品进口的相关信息。此外，我市市场监管部门也会收到外地市场监管部门及其他行政管理部门发送的协查函，但部分协查函的内容为要求“核实举报事项是否属实”“当事人是否违法”等结论性内容，已超出正常的协查事项范围。
本协查条款的设置目的是为解决外调的困境，加强行政协作，降低行政成本。如前所述，虽然条款设置了十五个工作日的协查期限，但实务中的协查期限远远长于该期限，甚至会出现石沉大海的情形，继而涉及协查期限的认定和行政机关合理行政的认定问题。
在落实加快行政协查方面，市市场监管局在网络交易领域开展了探索，建立了全国首个“红盾云桥”智能协作项目，利用大数据、人工智能、互联网技术，打通政企间数据壁垒，实现数据的远程在线自动比对、抓取、协查、反馈，2021年协助调查全国各地案件线索8000余件，2024年异地协查2万余件。并通过签订全国市场监管部门跨区域备忘录，率先在全国建立最大的网络监管区域协作网，着力解决异地协查信息交换周期3-5个月过长的问题，市内也陆续建立网络市场监管联席会议，杭州市内部门网络监管协作体系正式建立。
2.不予立案。《规定》第十九条第二款规定了不予立案的两种情形，其一是不符合立案条件的，应当不予立案。市市场监管局配套文件对“立案条件”作了具体说明，即有初步确认的违法嫌疑人、有初步认定的违法事实、属于本部门管辖、在行政处罚追诉时效内。其二是认为违法行为显著轻微并及时纠正、并且没有造成危害后果的，可以不予立案。结合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，市市场监管局配套文件补充了该条款的适用，即初次违法且危害后果显著轻微并及时改正和实施轻微违法行为行政处罚告知承诺制的，可以不予立案。
本条款设定的不予立案程序是市场监管部门区别于其他部门的重要程序。鉴于市场监管部门在作出立案、不立案等决定前具有最长三十个工作日的核查期限（第二十条），故其不同于人民法院等“收案”性质的立案、不立案程序，市场监管部门的不予立案决定是对初步调查后的处理决定，具有实质性调查的性质，包含不符合立案条件的不予立案和不符合处罚条件的不予处罚内涵。
该条款是本规章的特色条款之一，更是全市市场监管部门适用频率极高的条款，是市场监管部门应对海量举报的快速处理程序。2021年至2024年，全市投诉举报信息接收量总体呈持续增长态势，绝对值巨大。全市据此不予立案的案件达数万件，极大提高行政效率，不予立案的处理决定在行政复议和行政诉讼中多数均得到支持。据统计，全市市场监管系统自浙江省市场监管局发布“两张清单”（《轻微违法行为不予行政处罚清单》和《轻微违法行为减轻行政处罚清单》）以来至2024年6月，免除处罚案件（含不予立案）有1823件，免除处罚金额24511.52万元。
3.告知。《规定》第二十一条规定，市场监管部门作出立案、不予立案或者移送等处理决定的，应当自作出决定之日起五个工作日内，告知附有联系方式的具名举报人。不予立案的应当说明理由。告知可以采用电话等口头方式，也可以采用短信、微信、邮件、传真、信函等书面方式。第五十二条规定，市场监管部门作出行政处罚决定或者作出不予行政处罚、销案、移送等处理结果决定的，应当自作出决定之日起十五个工作日内，告知附有联系方式的具名举报人。
本条款是本规章的特色条款之一，具有很高的使用频率。它在全国市场监管系统内首先以立法的方式明确了电话等口头方式的告知效力，同时明确了短信、微信、邮件、传真等为书面方式；它也在全国市场监管系统内首先规定了处理结果统一在决定之日起十五个工作日内告知具名举报人，补充了市场监管总局规章《市场监督管理投诉举报处理暂行规定》第三十二条“法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。”的告知规定，是杭州合理行政的重要举措。
该条款对举报人的告知规定，不同于本规章第八章规定的对当事人的执法文书送达。相对于当事人，立法对举报人的告知明显低于当事人的送达要求，仅要求对处理决定予以告知，未要求对事实、理由、依据的告知，除不予立案还应当告知理由外。此种告知和送达的区别，符合法理和执法实际。
此外，前述告知条款中对处理决定均存在“等”字，经调研普遍认为为“等外”理解。市市场监管局配套文件对立案、不予立案、移送之外的处理决定作了补充，包括但不限于市场监管部门依据《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》等具体条款作出的责令改正决定；对处罚、不予处罚、移送之外的处理决定作了补充，包括但不限于市场监管部门依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条等作出的免予行政处罚和上述依法作出的责令改正决定。全市市场监管系统也发生过此类复议案件，复议机关亦认同“等外”理解。
经调研，全市市场监管系统基本能在法定期限内依法告知，但要注意做好记录。
4.负责人集体讨论决定制度。《规定》第四十八条第二款规定，重大、复杂案件应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定，并规定了书面会签的适用条件。即，重大、复杂案件应当由市场监管部门负责人在行政处罚告知前和后共实施两次集体讨论决定，但为简化程序，即在行政处罚告知后，当事人未提出陈述、申辩意见或者未要求听证的，以负责人书面会签代替负责人集体讨论会议召开，符合公平和效率的原则。
市市场监管局已于2022年12月印发《杭州市市场监督管理局行政处罚案件负责人集体讨论工作规则》（杭市管〔2022〕136号），原《关于印发〈杭州市市场监督管理局案件审查委员会工作规则〉的通知》（杭市管〔2015〕190号）和《关于印发〈杭州市质量技术监督局行政案件审理工作规则〉的通知》（杭质法〔2018〕20号）同时废止。该规则是《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、市场监管总局《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条和本规章的细化，对市市场监管局集体讨论会成员和其他参加人员、提交集体讨论会决定的案件范围和程序、集体讨论会召开流程和决定方式、集体讨论记录和归档等作了规定。除市市场监管局外，全市各县级市场监管局均建立起各自的局负责人集体讨论决定制度。这一制度是全市市场监管行政处罚程序中最为重要的制度之一，是行政处罚决策性制度，也是行政首长负责制的体现。
本条款关于负责人集体讨论需要两次的规定，既是与市场监管总局部门规章的适用保持衔接的体现，又是为局负责人切实履行集体讨论职责的要求。2021年《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》，除重申“对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，在拟作出的行政处罚决定经市场监管部门负责人批准后，依法履行告知、听证等程序，再由市场监管部门负责人集体讨论决定”外，明确“如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。当事人提出陈述、申辩意见或者要求听证的，按照规定程序办理。”按照“举轻以明重”的原则，一方面肯定了本条款书面会签的合理性，另一方面调研中也提出了可以无需书面会签的意见。
5.办案期限。《规定》第五十三条第一款规定，适用普通程序办理的案件，应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出决定的，经市场监管部门负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，但延期的期限一般不超过九十日，且原则上只能延期一次。市市场监管局配套文件对“原则上只能延期一次”作了补充规定，即已经本级市场监管部门负责人集体讨论决定延期九十日一次的，确有特殊原因需要再次延期的，应当提请市市场监管局负责人集体讨论决定。2021年3月至2024年，全市市场监管系统需要第三次延长办案期限，报市市场监管局负责人集体讨论决定的共8件。
本条款是本规章的特色条款之一，实现了两个规定创新。其一是在全国首先确定了办案期限。根据市场监管总局部门规章，市场监管部门行政处罚案件的办案期限是“90+30+合理期限”，而本条款对合理期限作了九十日的限定，并对该九十日的第二次延期，明确原则上只能延期一次。其二是在全国首先确定了办案期限的提级审批，对确需实施第三次延期的审批权设定在市市场监管局，以程序的设置倒逼办案期限的缩短，行政执法效率的切实提高。经调研，该条款的设置与审判机关、复议机关对市场监管领域行政处罚案件办案期限的审查和要求有关，是落实杭州合理行政的具化。执法实践证明，该条款发挥了设立时希望发挥的作用，达到了设立的预期目的。同时，条款在确立延期的必要性上也要作好平衡，对案情确实复杂、确需延期的案件，应当依法延期，尽到客观、全面的调查义务。
6.执法监督。《规定》专设第七章规定“监督”，其中第七十二条至第七十七条规定了市市场监管局对县级市场监管局行政处罚（行政处理）的层级监督，第七十八条规定市场监管部门的本级监督。本章亦是本规章的特色章节，强调了在行政处罚程序中的市场监管系统内部监督，其亮点一是承认了个案监督的合法性。个案合理启动执法监督，不是当事人和利害关系人的救济方式，却是市场监管部门规范行政执法的重要方式；二是明确了本级内部法制机构对办案机构监督的可行性，法制机构不再被动作为，亦有了主动作为的途径。
据统计，自《规定》实施以来，市市场监管局共开展行政处罚案件执法监督82件，其中2021年13件，2022年8件，2023年5件，2024年56件。从类型看，适用第七十二条启动执法监督的18件，适用第七十三条发出执法监督决定书的3件，适用第七十六条发出执法监督意见书的2件，适用第七十八条实施本级内部监督的1件。所有被监督的县级市场监管局均履行了第七十二条第二款规定的答复义务；涉及纠正的县级市场监管局均履行了第七十四条规定的纠正义务，部分县级市场监管局在启动执法监督前已自行纠正或者按市市场监管局要求提前纠正；未发生第七十五条、第七十七条规定的申请复查和追责情况。此外，全市市场监管系统通过专项执法检查、执法评议考核、执法案卷评查、法治建设评价等方式对行政处罚程序、行政处罚法律适用、裁量基准制度实施情况、行政执法“三项制度”（行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度）实施情况等开展执法监督。
市市场监管局以行政执法监督为抓手，推进法治市场监管建设，相关经验还在全省会议中发言介绍，在规范行政行为、加强系统联动建设等方面获得了好评。
综上，《规定》规定需要制定的配套文件已全部制定，且市市场监管局已对部分文件开展新一轮的修订工作。《规定》规定的条款运行顺畅，基本满足全市市场监管系统行政执法的需求。
自《规定》施行以来，市场监管领域行政处罚的执法依据和执法环境发生了新的变化，因此《规定》可以在以下几个方面作出补充规定，进一步匹配我市市场监管行政处罚的执法实际。
（一）对电商的管辖问题
《规定》第十二条第二款、第三款对杭州市域内的电商管辖已作了明确规定。但经调研，该条款在执法实务中面临准确适用的困难，而执法实务中经常出现的问题，可为电商管辖条款的完善提供相关场景和考量。
目前执法实务中突出的问题是平台内经营者实际经营地包括营业执照记载的住所/经营场所，或者个人的身份证地址/申报的经营场所，而在上述场所无法联系到经营者的矛盾。对此，县级市场监管部门往往存在两种执法应对，一是认为不具有管辖权，将案件退回平台经营者所在地县级市场监管部门，或者作出不予立案决定，并告知具名举报人，或者前两者叠加；二是认为具有管辖权，但认为当事人下落不明，中止行政处罚程序，或者向平台经营者所在地县级市场监管部门协查，滋生协查期限过长是否不计入办案期限、不作为等衍生问题。结合电商违法行为的查处大部分与非正常投诉举报人相关，因此此类行政复议、行政诉讼发案量和被确认违法、败诉率高。
根据《规定》和配套文件的规定，上述两种执法应对方式都存在合法性问题，焦点在于《规定》第十二条第三款“电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所”的规定。其中，自然人住所是指自然人长期生活、居住的地点。法律规定，“自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。”因此，上述执法实务按规定应当区分平台内经营者是领营业执照的经营者亦或自然人，前者不因在地址上联系不到而否定管辖权，后者则可以否定管辖权。故而市市场监管局配套文件也有相应规定，“电子商务平台内经营者的实际经营地县级市场监管部门先行发现违法线索或者收到举报的，应当依法核查，作出是否立案等处理决定，并可以采取向电子商务平台经营者住所地市场监管部门等协助调查的方式行使行政调查权，不得以通过登记的住所或者经营场所无法联系电子商务平台内经营者等为由退回市市场监管局或者移送其他县级市场监管部门，但市市场监管局或者其他县级市场监管部门同意的除外。”
但也正基于该焦点问题，以及执法实务中大量此类案件，基层执法单位反映不应当将电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所，会给执法办案带来巨大的困境。衍生而来的协查期限超过法定期限问题，更是近几年复议机关、人民法院确认市场监管部门违法的重要条款，但作为市场监管部门确实存在无力左右协查部门的现实情况。上述情况均亟待立法完善解决。
（二）对举报人的告知问题
《规定》第二十条、第五十四条对举报人告知作了全国领先的规定。经调研，其立法本意是对立案阶段、结案阶段的处理结果告知，即使是对不予立案的告知，也仅同步告知理由即可。但因杭州市场监管系统行政复议、行政诉讼体量巨大，面临立法和司法之间的差异，建议作进一步完善，统一立法、司法标准。
执法实务、复议诉讼往往引发争议的问题有：一是具名举报人和实名举报人是否为同一概念，仅有联系方式的非实名举报人是否享有被告知的权利。经调研，大部分基层办案单位认为具名是指署名，同时参照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第九条投诉要求被投诉人的名称（姓名），即实名规定，因此倾向认为具名应为实名，且为防止争议，建立修改为“实名举报人”。
二是对于附有举报人举报信的移送案件，被移送市场监管部门是否不存在对具名举报人的告知义务，仅对实施移送行为的市场监管部门具有行政机关内部行政沟通回复的义务，告知具名举报人的义务是否应当仅限于实施移送行为的市场监管部门。经调研，大部分基层办案单位认为举报人向某市场监管部门举报违法行为，该市场监管部门因没有管辖权移送另一市场监管部门，根据《规定》第十九条的规定，另一市场监管部门收到该案件的途径是市场监管部门移送，不是举报人举报，因此对于受移送的市场监管部门而言，不存在告知举报人的义务，建议予以明确。
三是根据告知和送达的区别，不予立案告知的理由的合理性边界如何界定。如前所述，《规定》的立法本意无意对理由作限定，也区别与送达当事人中要求告知的事实、理由、依据内容。调研中大部分基层办案单位认为，司法审查的标准与立法标准不一致，且实际执法中每位处理举报的执法人员每年需要处理上百件举报，因此只要符合普通人认知标准的理由即合法合理，建议不应再作严格限定。
四是举报人对告知方式提出了具体要求，市场监管部门是否必须按照该方式予以告知，对于不能按照其要求告知的，是否可以以其他适当的方式告知。经调研，基层办案单位反映目前有大量举报人设置不合理的告知方式要求，如手机不能接收短信，要以信函方式告知等，与当下的社会发展实际相背离，也变相否定了《规定》第二十一条关于书面告知方式的规定。同时在执法实务中也发现虽然提出了手机不能接收短信的要求，但是经过调查发现该手机往往具有接收短信的功能，故举报人此类要求往往具有主观恶意。但是执法难点在于基于手机的隐私性，无法在所有案件中都查清其手机的具体功能，而在此类复议、诉讼中，市场监管部门以短信方式告知的，往往需由市场监管部门承担违法风险。从行政资源共享和权益平衡的角度看，建议参照《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，增加“按照举报人要求的形式告知处理结果，成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式告知。”
（三）侵权假冒案件中的权利人辨认和鉴别问题
《规定》第二十五条第三款规定，市场监督管理部门在查处侵权假冒等案件过程中，可以要求权利人对涉案产品是否为权利人生产或者其许可生产的产品进行辨认，也可以要求其对有关事项进行鉴别。据统计，各市管部门要求权利人对涉案产品进行辨认、鉴别的案件达300余件，多为线下开展。
执法实务中出现两类新情况：一是网络鉴别新业态的出现，建议适时予以立法。随着网络经济的发展，电子商务平台经营者凭借其平台的天然优势和能力为网络交易开展文玩类、品牌类等鉴别服务，通过经验和科学等方法，鉴别物品的年代、材质、工艺、品牌等内容，文玩类如微拍堂等，品牌类如得物等。其中得物App牵头制订、中国质量检验协会批准立项了全国首个“鞋类鉴别团体标准”，并正式对外发布。该团体标准的发布推行，填补了鞋类鉴别领域的标准空白，成为该行业标准化工作的“先锋”，将更加全面地保障消费者的网购权益和消费体验，助力安心消费。除电子商务平台经营者外，第三方鉴别经营者如中国检验认证（集团）有限公司也在开拓鉴别服务，其旗下中检集团奢侈品鉴定中心专注于奢侈品的真伪鉴别，为网络交易中二手奢侈品提供真伪鉴别服务具有一定的影响力。此类网络鉴别不同于权利人鉴别，目前缺乏相应的立法规定，对鉴别行为的约束和鉴别结论的效力建议予以规制。
二是权利人辨认、鉴别效力问题。传统权利人辨认、鉴别具有证据的优先效力，但随着新情势的发展，执法实务中发现权利人辨认、鉴别可能存在不公正性：有些出于对各地、各经销商“串货”打击的考虑，虽是真品却鉴别为假货；有些在辨认、鉴别报告中只作结论，不作方法分析，缺乏说服力。基于此，建议在立法中完善上述发生辨认、鉴别存疑情况下的后续程序，如实施“盲检”等方法，保证权利人辨认、鉴别结果真实有效，防范不实意见影响行政处罚的公正性。
经调研，还存在以下需要补充规定的情况。
一是《规定》第六十九条规定：“没收的物品应当按照以下原则依法处置：（一）存在安全风险应当予以销毁的物品，必须依照国家有关规定程序进行销毁；没有规定的，经市场监督管理部门负责人批准，由两名以上执法人员监督销毁，并制作销毁记录。销毁物品应当选择对环境影响最小的方式”。因罚没后的物资的处置权属于财政部门职权，市场监管部门实为保管单位，销毁需要报请财政部门审批，而非市场监管部门同意即可，同时罚没物品一般实行集中销毁，故建议补充修改。
二是执法实践中存在因行政复议、行政诉讼、执法监督等要求自行撤回原处罚决定，再行作出行政处罚决定，或者立案后销案、不予行政处罚的案件，重新作出处理，《规定》缺少相应的程序规定，建议补充完善。
三是《规定》第八十四条规定，“市场监督管理部门作出撤销行政许可决定的，参照本规定执行。”关于因行政相对人过错实施的撤销行政许可行为的认定问题，全国人大常委会法制工作委员会在其于2017年2月23日作出的《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复〔2017〕2号）中明确：“行政许可法第六章监督检查第六十九条第一款对行政机关违法履行职责而准予行政许可的撤销作了规定，第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。”目前全市市场监管系统撤销行政许可案件较多，虽可参照本《规定》，但因行政许可和行政处罚的性质差异，建议对撤销行政许可作出具体配套规定。
此外，《规定》还存在需要与省以上相关信息系统对接的情况。因《规定》是杭州规章的自限性，且部分条款具有细化、创新省以及省以上法律依据的属性，因此在政务环境“互联网+”时代，全市市场监管系统使用省以上相关信息系统时，存在与《规定》不一致的情况，建议适时协调处理。
《规定》的全称是《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》，该名称能够明确体现规章的适用范围，且不违反《规章制定程序条例》关于规章名称的禁止性规定。
由于目前市场监督管理行政处罚程序在法律、法规、规章中普遍存在分散规定、重复规定等突出问题，导致基层执法人员适法困难。因此，《规定》在立法框架上采取了法典式立法模式，将《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》，以及市场监管总局部门规章中关于行政处罚程序的规定进行梳理，整合了市场监督管理行政处罚办案的全过程程序，并按执法流程依序规定，便于执法人员查找适用，有利于执法规范化，因此体例科学。
《规定》共九章八十六条，对行政处罚原则、管辖、普通程序（含一般规定、立案、调查取证、审核与告知、决定）、简易程序、行政强制措施、执行和结案、监督、期间与送达等内容作了规定，覆盖了市场监管部门实施行政处罚办案全过程中的程序事项，细化了上位规定，体现了杭州特色，结构完整。同时，由于《规定》是对行政处罚程序性事项的规定，因此不设法律责任章节，具有合理性。
《规定》中的概念使用与上位法保持一致，且不存在概念之间的矛盾；立法语言逻辑严密、用语准确、表达简洁；条文内容明确、具体，具有可操作性，符合立法技术规范要求。
《规定》载明了制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期，公布日期，并以杭州市人民政府令的形式颁布，由市长签发。签署公布后，及时在杭州市人民政府公报等进行了公布和刊载。《规定》的施行日期符合“自公布之日起30日后施行”的规定。
《规定》的主要上位法有《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《浙江省行政程序办法》等。现行《规定》已根据《中华人民共和国行政处罚法》等上位法的修改进行了修改，不存在与上位法不一致的内容。
此外，为避免因执法依据不一致造成实际执法过程中的执法依据适用困难，《规定》注重与市场监管总局部门规章中涉及行政处罚程序规定的衔接，确保执法依据的一致性，提高执法公信力。
经评估，《规定》与上位法保持一致，并与部门规章进行了衔接；各项制度设计和程序规定具有合理性、可操作性，符合基层执法实践需要，并体现了杭州特色；规章结构完整，用语准确，符合立法技术规范；全市市场监管部门严格遵守《规定》实施行政处罚，《规定》的立法目的已基本实现，无亟需修改的内容。
下一步，可结合市场监管工作的新发展、新趋势，适时将我市市场监管执法的新做法、新经验固化为规章内容，对《规定》作进一步修改完善。
联系地址：杭州市解放东路18号市民中心A座 联系方式：0571-88012348
杭州市司法局主办
杭州市市场监督管理局
一、立法后评估基本概况
现行《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》（以下简称《规定》）于2020年12月28日经杭州市人民政府第70次常务会议审议通过，2021年1月6日杭州市人民政府令第325号公布，自2021年3月1日起施行；2021年11月17日，根据杭州市人民政府令第329号《杭州市人民政府关于修改〈杭州市门牌管理规定〉等2件市政府规章部分条款的决定》修改。《规定》施行至今已满三年，根据《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》（市政府令第309号），需要对《规定》的实施情况进行立法后评估，了解《规定》实施后取得的成效及存在的问题，为今后立法完善和执法质效提升提供参考。为此，杭州市市场监管局作为评估责任单位，通过征求意见、实地考察、专题调研、问卷调查、专家论证、座谈会等方法，收集各方面的意见和建议等形式充分开展了调研工作，全面了解《规定》贯彻执行情况，现形成如下评估报告。
（一）评估对象和主要内容。评估对象为2020年12月28日杭州市人民政府第70次常务会议审议通过，2021年1月6日杭州市人民政府令第325号公布，自2021年3月1日起施行，2021年11月17日根据杭州市人民政府令第329号修改的《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》。评估主要按照《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》的规定和市司法局关于开展规章立法后评估工作的要求，从实施绩效、立法内容、立法盲点、立法技术、与上位法衔接等方面对《规定》进行客观评价。
（二）评估的基本目标。立法后评估工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，完善落实我市市场监督管理依法行政制度体系、严格规范公正文明执法改革要求。通过立法后评估，客观展现《规定》实施的基本情况以及所取得的社会和经济效益，核验各项制度规定的合法性、合理性和可操作性，比对与上位法的一致性，此外还就《规定》的立法技术、立法盲点等问题进行评估，为后续的立法工作提供基础资料和决策依据。
（三）评估的组织实施。自2024年4月开始，根据评估工作方案的具体要求，逐一落实各项工作。全部评估工作历经了项目立项和分工、制定项目方案、开展调查研究、进行分析评价等阶段，形成了最终评估报告。
（四）评估的思路方法。在实施评估的过程中，综合运用了规范分析、比较分析、实证调研等评估方法。
1.规范分析。项目组结合相关法学理论，对国家和我省关于市场监管行政处罚程序的规定进行了系统的规范分析，特别针对《规定》出台后，上位法律、法规和相关规章的修改变化情况进行研究，分析一致性，为完善《规定》提供合法性基础。
2.比较分析。项目组比较了部分外地省市的行政程序规定中涉及行政处罚的内容，进而分析《规定》的立法盲点和完善路径。
3.问卷调查。项目组根据《规定》具体内容，拟定立法后评估所需材料问卷，共设四大类，二十余个问题，分发给各区、县（市）市场监管部门，了解相关情况。
4.座谈调研。《规定》作为市场监管部门开展行政处罚工作所应遵循的程序性规定，具有显著实操性，因此在本项目实施过程中，注重对《规定》的实际效用开展实证调研，2024年7月18日组织召开了各区、县（市）市场监管局相关负责人或者业务骨干，行政执法队、网监分局业务骨干参加的《规定》立法后评估座谈会，并通过工作交流、个案解剖、数据分析等多种实证调查方式，为《规定》后评估工作提供了丰富而准确的信息流。
1.《规定》的制定情况。早在2017年，杭州市就出台了《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》（市政府令第301号），吸收了相应部门规章、省程序规定的主要规定，并参考了外地政府规章，对两级市场监督管理部门的行政处罚办案全过程进行了较为详细、完整的规范。
随着2018年底开始的新一轮机构改革和杭州市市场监管体制改革的深入，杭州市市场监管系统同时纳入专利、价格监管处罚职能和商务处罚等职能，2017年出台的行政处罚程序规定已难以适应新的市场监督管理工作实际。此外，《中华人民共和国电子商务法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等有关国家法律法规规章的陆续出台和修改，《规定》部分内容已与上位法不一致，或者与部门规章不衔接，容易引发执法人员在实际执法过程中适用依据混乱，给执法带来不便，影响执法的严肃性。因此，有必要对《规定》进行修订，以与国家上位法保持一致，并与部门规章相关内容做好衔接，确保我市市场监督管理行政处罚程序的统一规范。为此，2021年，杭州市对《规定》进行了修订，在保留原有立法框架的基础上，采取法典化的立法模式，将《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》及部门规章中关于行政处罚程序的规定进行梳理，整合了市场监督管理行政处罚全套程序，并按执法流程依序规定，便于执法人员查找适用，有利于执法规范化。同时，废止了2017年出台的《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》。后又根据《中华人民共和国行政处罚法》的修订，对《规定》中的部分条款进行了修改。
2.《规定》的宣传情况。《规定》出台后，浙江省人民政府、杭州市人民政府、杭州市司法局、杭州市市场监督管理局等官方网站全文刊登了《规定》及其修改文本，杭州日报、中国新闻网、杭州网、新浪网、搜狐网等都对《规定》的制定、修改工作进行了报道。
3.《规定》的配套文件制定情况。基于《规定》作为地方规章的局限性，为进一步贯彻执行《规定》，及时回应《中华人民共和国行政处罚法》的修订和市场监管总局行政处罚相关规章的出台，解决我市行政处罚程序中遇到的实际问题，市市场监管局于2021年6月30日重新制定印发了《关于贯彻执行〈杭州市市场监督管理行政处罚程序规定〉的若干意见》（杭市管〔2021〕93号），并废止了原《关于印发贯彻执行〈杭州市市场监督管理行政处罚程序规定〉的若干意见的通知》（杭市管〔2017〕189号）。
此外，为贯彻落实《规定》，针对行政处罚中的具体程序，市、区（县、市）市场监管局先后出台了相应的文件，包括有：《杭州市市场监督管理局行政执法公示实施办法》《杭州市市场监督管理局执法全过程记录实施办法》《杭州市市场监督管理局重大执法决定法制审核实施办法》和各区、县（市）市场监管局的“三项制度”；市市场监管局关于印发《规范行政处罚自由裁量权的若干规定》及20个行政处罚裁量基准的通知、《关于食品经营违法案件适用免予处罚的指导意见》、《关于贯彻实施新〈行政处罚法〉进一步规范不予行政处罚行为的指导意见》（配套规章第四条）；联合印发《关于进一步明确食品安全行刑衔接工作相关问题的通知》、《关于进一步明确环境、食品、药品和知识产权领域行刑衔接若干问题的通知》（配套规章第五条），市市场监管局与市公安局签署合作协议；市市场监管局关于印发《杭州市市场监督管理局行政处罚案件负责人集体讨论工作规则》的通知、《关于统一和规范行政处罚案件负责人集体讨论记录内部流转程序的通知》（配套规章第四十三条）；《杭州市市场监督管理局关于规范县级市场监管局报批案件审核程序的通知》（配套规章第四十九条）；《杭州市市场监管综合行政执法队执法办案规定（试行）》及配套文书范本等（配套规章第六十一条）；市市场监管局关于印发《杭州市市场监督管理行政处罚文书格式范本（2021年修订版）》的通知、《关于进一步规范行政复议和行政执法格式文书等有关事项的通知》（配套规章第八十五条）。县级市场监管局则根据自身执法实际，制定了《轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》《部分违法行为减轻处罚的内部指导意见》《案件审理委员会工作规则》《行政处罚案件负责人集体讨论工作规则（试行）》《关于统一启用行政执法文书的通知》《关于统一和规范使用行政处罚决书格式文本的通知》《行政处罚案件内部移交制度》《扣押、没收财物管理处置办法》《罚没款催缴和执行管理规定》《罚款催缴规程》《行政处罚案件申请强制执行工作规范（试行）》《关于进一步加强行政执法案件管理工作的通知》等配套文件。
《规定》出台后，市市场监管局相关处室组织了多次学习培训，市市场监管局行政执法队利用执法实务培训、法律大讲堂等形式组织全体队员学习理解《规定》内容，要求执法人员遵照执行、规范办案。各区、县（市）市场监管局及时转发了《规定》和《关于贯彻执行〈杭州市市场监督管理行政处罚程序规定〉的若干意见》等文件，并通过日常培训、《规定》专项培训、线下案例分享、案卷评查、疑难案件会商、发布执法提醒、开设执法云课堂、举办法律知识讲座、组织法律知识考试等活动，对全局工作人员，尤其是执法线业务人员和法制员进行了系统培训，《规定》相关规定是各局历次法律法规考试中的重点考察内容。
《规定》施行至今三年多来，已成为我市市县两级市场监管部门办理行政处罚案件严格遵循的程序规定，也是在行政处罚文书中最多援引的程序依据，有效提高了我市市场监管部门公正执法、严格执法、文明执法水平。
《规定》作为浙江省第一部以政府规章形式颁布的市场监管领域行政处罚程序规定，具有鲜明的杭州特点：一是对电子商务平台内经营者的违法行为实行“双重管辖”，赋予了电子商务平台内经营者实际经营地市场监督管理部门的直接查处职权，大大减轻电子商务平台经营者所在地市场监管部门的压力，并结合杭州市场监管部门对电子商务监管的实践经验，对电子商务平台内经营者实际经营地的认定进行了细化；二是建立了完整的对投诉举报人的告知制度，以监督行政机关依法行使职权，同时保障当事人的合法权益，为统一市场监督管理部门投诉举报回复（答复、告知）的处理程序奠定了基础；三是统一规定了办案期限，比原工商总局、质监总局规定的办案期限更为严格，有利于提高办案效率；四是固化了我市行政执法“三项制度”。执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核作为我市行政执法“三项制度”，对于行政执法效能、执法公信力和群众满意度的提升发挥了较好的作用；五是从有利于当事人角度，扩大了分期、延期缴纳的范围。
《规定》的出台，较好地解决了因机构改革和职能划转合并导致的各类程序规定冲突问题，统一了全市市场监管部门的行政处罚程序，推进了执法规范化和法治化，对于规范市场监管部门依法行使职权，提高了执法质效，保护当事人的合法权益发挥了积极作用。
三、《规定》的主要内容评估
现行《规定》共九章八十六条，对行政处罚总则、管辖、普通程序、简易程序、行政强制措施、执行和结案、监督、期间与送达等内容作了规定。
经统计，2021年至2024年，全市市场监管系统适用普通程序行政处罚案件是适用简易程序行政处罚案件的13倍。简易程序主要适用于“三小一摊”和食品安全领域，主要罚种为警告。自2021年“三小一摊”处罚事项纳入《浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录》后，适用简易程序的案件数量变少。市场监管领域行政强制措施的案件类别主要集中在商标侵权、食品安全、产品质量、化妆品、特种设备、计量器具等，主要类型为查封、扣押。全市市场监管系统的办案模式包括全局办案、所队办案。
2021年至2024年，全市市场监管系统适用普通程序行政处罚案件中超过65%的案件依法经过审核。其中，案件审核和法制审核的区分标准由各局自行规定，有些区分食品案件和其他案件，有些区分自然人（个体工商户）和法人、非法人组织，有些区分减轻、不予行政处罚案件，有些在前述基础上再划分案件罚没金额如1万、3万、5万、6万、6.5万、8万、10万或者直接以上述罚没金额划分为界。
全市市场监管系统新发生行政复议案件2021年611件，2022年915件，2023年2428件，2024年3976件。2021至2024年，纠错率约3%。
全市市场监管系统新发生行政应诉案件2021年147件，2022年197件，2023年221件，2024年314件。2021至2024年，败诉率约1%。
2021年3月至2024年，杭州在全省市场监管系统行政处罚案卷评查中屡次获得优秀成绩，并在国家市场监管总局行政处罚案卷评查中获得优秀案卷，在国家知识产权局专利商标行政保护案卷评查中获得优秀案卷；“数据搬家”行政处罚案件获得国家市场监管总局反不正当竞争法实施三十年以来十大行政执法案件之【】首、杭州市行政执法典型案例。网络商业秘密行政处罚案件获得全省侵犯商业秘密十大典型案例。销售不合格产品减轻处罚案件获得杭州市行政执法典型案例。
1.层级管辖
（1）案件交办。《规定》第八条第一款规定，市市场监管局和县级市场监管局均有管辖权时，市市场监管局可以直接查处县级市场监管局案件或者将案件交办县级市场监管局。该条明确了案件交办适用的管辖条件，与管辖权争议、困难等引发的指定管辖相区别。并通过配套文件明晰了市市场监管局案件交办的职责在行政执法队，保障市县两级行政执法联动性和行政执法效率。
（2）指定管辖。《规定》第九条第一款规定，因管辖权争议，可以报请市市场监管局指定管辖或市市场监管局直接指定管辖。第二款规定，区县市场监管局因特殊原因难以办理的案件，报请市市场监管局管辖或者指定管辖的情况。通过配套文件，明晰市市场监管局指定管辖的职责在法规处，保障行政执法公平公正，防范行政执法队既做“运动员”又做“裁判员”现象的发生。2021年3月至2024年，市市场监管局共指定管辖案件19件，确定市市场监管局直接管辖2件，有效地解决舆情应对、行刑衔接、行政复议等难题，也畅通了市县两级市场监管部门行政执法事权划分的渠道。
（3）确定管辖及办理移交手续时限。《规定》第十条规定，市市场监督管理部门应当在收到报请材料之日起七个工作日内确定案件管辖部门。县级市场监督管理部门应当自收到管辖决定之日起七个工作日内，办理移交手续。经调研，全市市场监管系统已建立配套机制，县级市场监管局以请示报请市市场监管局确定管辖，市市场监管局以《指定管辖通知书》指定管辖；市市场监管局直接管辖的，由县级市场监管局填写《行政处罚有关事项审批表》，市市场监管局确定办案机构，签署意见，交回县级市场监管局，连同案卷一并移交办案机构。无特殊情况的，市市场监管局均在法定期限内确定案件管辖部门，县级市场监管局也在法定期限内完成移交手续。
2.不具有管辖权案件的处理
《规定》第十一条规定，市场监督管理部门发现所办理的案件不属于本部门管辖的，应当将案件移送至有管辖权的行政管理部门处理。所接到的举报事项不属于自己管辖的，可以移送有管辖权的行政管理部门处理；也可以作出不予立案决定，并告知附有联系方式的具名举报人向有管辖权的行政管理部门举报，但《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规规定应当移送的除外。
本条的重点在于立案阶段不具有管辖权案件的处理，考虑到市场监管部门收到的投诉举报案件数量巨大等实际情况，明确了不具有管辖权案件中不予立案和移送处理结果的同等效力，与原国家工商行政管理总局《关于适用〈工商行政管理机关行政处罚程序规定〉处理举报线索的答复意见》（工商法自〔2015〕31号）精神一致，是本规章的特色条款，也是施行以来使用频率高、基层反映好的条款。以头部电商平台所在地的余杭区市场监管局为例，2021年6月至2024年5月，接到的举报事项不属于市场监管部门管辖作出不予立案告知的共有25274件，没有管辖权的举报事项移送具有管辖权的属地市场监管部门共48950件，其中涉及食品13120件、药品案件2884件、医疗器械2726件、广告30220件。
3.特殊管辖
（1）吊销营业执照、许可证或者批准证明文件后的案件管辖。《规定》第十二条第一款规定，吊销营业执照、许可证或者批准证明文件的，应当由原发照、发证或者批准的行政管理部门实施。该条将行政法管辖原则作为规章条款确定，是本规章的特色条款之一。同时，市市场监管局配套文件明确了该特殊管辖的内部职责分工和实施程序，特别是解决了县级市场监管局在有权作出罚款的案件中依法需要市市场监管局吊销营业执照、许可证或者批准证明文件的处理程序，统一了全系统认识和程序，回应了基层执法疑难。2021年3月至2024年，市市场监管局批量吊销营业执照案件7件次；其他因检察院检察建议书非法转让营业执照吊销营业执照案件1件，因食品安全违法吊销食品生产许可证2件，吊销医疗器械经营许可证2件。
当然，限于本规章在杭州市行政区域内的效力，对于涉及浙江省市场监管局发照、发证或者批准的案件在市市场监管局、县级市场监管局被发现的，存在需要与省市场监管局沟通协调的情形。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”的规定，部门规章在极少情况下与本条款存在冲突，对此，执法实务中以部门规章规定为准。
（2）电子商务经营者违法行为的特殊管辖。《规定》第十一条第二款规定，电子商务平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到举报的，可以自行管辖；管辖困难的，可以将电子商务平台内经营者的违法行为移送其实际经营地县级市场监督管理部门管辖。第三款规定了电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所、电子商务平台登记的经营地址以及其操作互联网终端运营网店的上网IP归属地址、发货地址、仓储地址等。
据余杭市场监管局统计，2021年6月至2024年5月，余杭市场监管局移送杭州市域内各区县市场监管局案件共6054件（其中临平区1496件，萧山区1242件，上城区833件，滨江区616件，钱塘区563件，西湖区448件，拱墅区309件，临安区181件，建德市167件，富阳区98件，淳安县58件，桐庐县43件）。从实际情况来看，经常出现平台内经营者所登记的地址并非经营地址，甚至是住宅，以及登记的联系方式无法联系等情形，导致受移送的市场监管部门管辖困难。此外，对于移送杭州市以外某些区县市场监管部门的案件，存在被无理拒收、退回的情形。
余杭市场监管局作为杭州最重要的平台经营者所在地市场监管部门，在平台所在地市场监管部门管辖权方面也作了一些成功探索，率先在全国开展互联网执法办案试点，开发互联网执法办案系统，破解在线执法系统办案难点，实现全流程记录、网络平台对接、在线送达相对人，积极探索涉网案件办理规律，健全完善相关程序规定和办案规则，建构高效、便捷、低成本的涉网案件执法机制，实现“以网管网”。2021年3月至2024年，已有上万起案件进入在线系统办理，在履行平台所在地市场监管部门责任方面成效明显。
总体而言，本条电商经营者违法行为的特殊管辖规定，与杭州“电子商务之都”的实际相符合，也为杭州市域范围内顺畅管辖、防范推诿定下了规则，但仍需执法实务不断加强理解和推进。
（三）处罚程序
1.协查。《规定》第十七条规定，市场监督管理部门办理行政处罚案件委托其他行政管理部门调查取证的具体程序，包括出具协助调查函和协助调查的期限。第二十条第二款规定，委托有关行政管理部门调查取证所需时间不计入前款期限。经调研，某区行政复议局曾对委托有关行政管理部门调查取证和协助调查（简称“协查”）是否属于同一行为提出质疑，市市场监管局作为本规章起草部门，给予了肯定的答复；并且市市场监管局依法制发的配套文书中针对上述条款出台了《协助调查函》，规章第十七条第二款也使用了“协助调查”的用词，在第二十条第二款中使用“委托有关行政管理部门调查取证”所需时间不计入前款期限的用词，是为了保证和第十七条第一款和《浙江省行政执法程序》第六十四条第三款“行政机关作出行政执法决定，依法需要检验、检疫、检测、公告、听证、招标、拍卖、专家评审，或者委托有关行政机关调查取证的，所需时间不计算在前两款规定的期限内”的用词一致性。
在执法实务中，部分执法人员对协查和调查还存在认识的误区，将对电商平台、银行等非行政管理部门的调查认为是协查，出具《协助调查函》，进而存在实际非协查期限，应为调查期限、计入办案期限而超期的情形。
实践中，除委托外地市管部门协查外，通常会向规资部门协查地图违规案件，向人社局协查冒名登记中的社保登记和缴纳情况，向税务部门协查缴税情况，向市公安局司法鉴定中心协查笔迹鉴定情况，向海关协查涉案商品进口的相关信息。此外，我市市场监管部门也会收到外地市场监管部门及其他行政管理部门发送的协查函，但部分协查函的内容为要求“核实举报事项是否属实”“当事人是否违法”等结论性内容，已超出正常的协查事项范围。
本协查条款的设置目的是为解决外调的困境，加强行政协作，降低行政成本。如前所述，虽然条款设置了十五个工作日的协查期限，但实务中的协查期限远远长于该期限，甚至会出现石沉大海的情形，继而涉及协查期限的认定和行政机关合理行政的认定问题。
在落实加快行政协查方面，市市场监管局在网络交易领域开展了探索，建立了全国首个“红盾云桥”智能协作项目，利用大数据、人工智能、互联网技术，打通政企间数据壁垒，实现数据的远程在线自动比对、抓取、协查、反馈，2021年协助调查全国各地案件线索8000余件，2024年异地协查2万余件。并通过签订全国市场监管部门跨区域备忘录，率先在全国建立最大的网络监管区域协作网，着力解决异地协查信息交换周期3-5个月过长的问题，市内也陆续建立网络市场监管联席会议，杭州市内部门网络监管协作体系正式建立。
2.不予立案。《规定》第十九条第二款规定了不予立案的两种情形，其一是不符合立案条件的，应当不予立案。市市场监管局配套文件对“立案条件”作了具体说明，即有初步确认的违法嫌疑人、有初步认定的违法事实、属于本部门管辖、在行政处罚追诉时效内。其二是认为违法行为显著轻微并及时纠正、并且没有造成危害后果的，可以不予立案。结合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，市市场监管局配套文件补充了该条款的适用，即初次违法且危害后果显著轻微并及时改正和实施轻微违法行为行政处罚告知承诺制的，可以不予立案。
本条款设定的不予立案程序是市场监管部门区别于其他部门的重要程序。鉴于市场监管部门在作出立案、不立案等决定前具有最长三十个工作日的核查期限（第二十条），故其不同于人民法院等“收案”性质的立案、不立案程序，市场监管部门的不予立案决定是对初步调查后的处理决定，具有实质性调查的性质，包含不符合立案条件的不予立案和不符合处罚条件的不予处罚内涵。
该条款是本规章的特色条款之一，更是全市市场监管部门适用频率极高的条款，是市场监管部门应对海量举报的快速处理程序。2021年至2024年，全市投诉举报信息接收量总体呈持续增长态势，绝对值巨大。全市据此不予立案的案件达数万件，极大提高行政效率，不予立案的处理决定在行政复议和行政诉讼中多数均得到支持。据统计，全市市场监管系统自浙江省市场监管局发布“两张清单”（《轻微违法行为不予行政处罚清单》和《轻微违法行为减轻行政处罚清单》）以来至2024年6月，免除处罚案件（含不予立案）有1823件，免除处罚金额24511.52万元。
3.告知。《规定》第二十一条规定，市场监管部门作出立案、不予立案或者移送等处理决定的，应当自作出决定之日起五个工作日内，告知附有联系方式的具名举报人。不予立案的应当说明理由。告知可以采用电话等口头方式，也可以采用短信、微信、邮件、传真、信函等书面方式。第五十二条规定，市场监管部门作出行政处罚决定或者作出不予行政处罚、销案、移送等处理结果决定的，应当自作出决定之日起十五个工作日内，告知附有联系方式的具名举报人。
本条款是本规章的特色条款之一，具有很高的使用频率。它在全国市场监管系统内首先以立法的方式明确了电话等口头方式的告知效力，同时明确了短信、微信、邮件、传真等为书面方式；它也在全国市场监管系统内首先规定了处理结果统一在决定之日起十五个工作日内告知具名举报人，补充了市场监管总局规章《市场监督管理投诉举报处理暂行规定》第三十二条“法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。”的告知规定，是杭州合理行政的重要举措。
该条款对举报人的告知规定，不同于本规章第八章规定的对当事人的执法文书送达。相对于当事人，立法对举报人的告知明显低于当事人的送达要求，仅要求对处理决定予以告知，未要求对事实、理由、依据的告知，除不予立案还应当告知理由外。此种告知和送达的区别，符合法理和执法实际。
此外，前述告知条款中对处理决定均存在“等”字，经调研普遍认为为“等外”理解。市市场监管局配套文件对立案、不予立案、移送之外的处理决定作了补充，包括但不限于市场监管部门依据《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》等具体条款作出的责令改正决定；对处罚、不予处罚、移送之外的处理决定作了补充，包括但不限于市场监管部门依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条等作出的免予行政处罚和上述依法作出的责令改正决定。全市市场监管系统也发生过此类复议案件，复议机关亦认同“等外”理解。
经调研，全市市场监管系统基本能在法定期限内依法告知，但要注意做好记录。
4.负责人集体讨论决定制度。《规定》第四十八条第二款规定，重大、复杂案件应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定，并规定了书面会签的适用条件。即，重大、复杂案件应当由市场监管部门负责人在行政处罚告知前和后共实施两次集体讨论决定，但为简化程序，即在行政处罚告知后，当事人未提出陈述、申辩意见或者未要求听证的，以负责人书面会签代替负责人集体讨论会议召开，符合公平和效率的原则。
市市场监管局已于2022年12月印发《杭州市市场监督管理局行政处罚案件负责人集体讨论工作规则》（杭市管〔2022〕136号），原《关于印发〈杭州市市场监督管理局案件审查委员会工作规则〉的通知》（杭市管〔2015〕190号）和《关于印发〈杭州市质量技术监督局行政案件审理工作规则〉的通知》（杭质法〔2018〕20号）同时废止。该规则是《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、市场监管总局《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条和本规章的细化，对市市场监管局集体讨论会成员和其他参加人员、提交集体讨论会决定的案件范围和程序、集体讨论会召开流程和决定方式、集体讨论记录和归档等作了规定。除市市场监管局外，全市各县级市场监管局均建立起各自的局负责人集体讨论决定制度。这一制度是全市市场监管行政处罚程序中最为重要的制度之一，是行政处罚决策性制度，也是行政首长负责制的体现。
本条款关于负责人集体讨论需要两次的规定，既是与市场监管总局部门规章的适用保持衔接的体现，又是为局负责人切实履行集体讨论职责的要求。2021年《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》，除重申“对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，在拟作出的行政处罚决定经市场监管部门负责人批准后，依法履行告知、听证等程序，再由市场监管部门负责人集体讨论决定”外，明确“如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。当事人提出陈述、申辩意见或者要求听证的，按照规定程序办理。”按照“举轻以明重”的原则，一方面肯定了本条款书面会签的合理性，另一方面调研中也提出了可以无需书面会签的意见。
5.办案期限。《规定》第五十三条第一款规定，适用普通程序办理的案件，应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出决定的，经市场监管部门负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，但延期的期限一般不超过九十日，且原则上只能延期一次。市市场监管局配套文件对“原则上只能延期一次”作了补充规定，即已经本级市场监管部门负责人集体讨论决定延期九十日一次的，确有特殊原因需要再次延期的，应当提请市市场监管局负责人集体讨论决定。2021年3月至2024年，全市市场监管系统需要第三次延长办案期限，报市市场监管局负责人集体讨论决定的共8件。
本条款是本规章的特色条款之一，实现了两个规定创新。其一是在全国首先确定了办案期限。根据市场监管总局部门规章，市场监管部门行政处罚案件的办案期限是“90+30+合理期限”，而本条款对合理期限作了九十日的限定，并对该九十日的第二次延期，明确原则上只能延期一次。其二是在全国首先确定了办案期限的提级审批，对确需实施第三次延期的审批权设定在市市场监管局，以程序的设置倒逼办案期限的缩短，行政执法效率的切实提高。经调研，该条款的设置与审判机关、复议机关对市场监管领域行政处罚案件办案期限的审查和要求有关，是落实杭州合理行政的具化。执法实践证明，该条款发挥了设立时希望发挥的作用，达到了设立的预期目的。同时，条款在确立延期的必要性上也要作好平衡，对案情确实复杂、确需延期的案件，应当依法延期，尽到客观、全面的调查义务。
6.执法监督。《规定》专设第七章规定“监督”，其中第七十二条至第七十七条规定了市市场监管局对县级市场监管局行政处罚（行政处理）的层级监督，第七十八条规定市场监管部门的本级监督。本章亦是本规章的特色章节，强调了在行政处罚程序中的市场监管系统内部监督，其亮点一是承认了个案监督的合法性。个案合理启动执法监督，不是当事人和利害关系人的救济方式，却是市场监管部门规范行政执法的重要方式；二是明确了本级内部法制机构对办案机构监督的可行性，法制机构不再被动作为，亦有了主动作为的途径。
据统计，自《规定》实施以来，市市场监管局共开展行政处罚案件执法监督82件，其中2021年13件，2022年8件，2023年5件，2024年56件。从类型看，适用第七十二条启动执法监督的18件，适用第七十三条发出执法监督决定书的3件，适用第七十六条发出执法监督意见书的2件，适用第七十八条实施本级内部监督的1件。所有被监督的县级市场监管局均履行了第七十二条第二款规定的答复义务；涉及纠正的县级市场监管局均履行了第七十四条规定的纠正义务，部分县级市场监管局在启动执法监督前已自行纠正或者按市市场监管局要求提前纠正；未发生第七十五条、第七十七条规定的申请复查和追责情况。此外，全市市场监管系统通过专项执法检查、执法评议考核、执法案卷评查、法治建设评价等方式对行政处罚程序、行政处罚法律适用、裁量基准制度实施情况、行政执法“三项制度”（行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度）实施情况等开展执法监督。
市市场监管局以行政执法监督为抓手，推进法治市场监管建设，相关经验还在全省会议中发言介绍，在规范行政行为、加强系统联动建设等方面获得了好评。
综上，《规定》规定需要制定的配套文件已全部制定，且市市场监管局已对部分文件开展新一轮的修订工作。《规定》规定的条款运行顺畅，基本满足全市市场监管系统行政执法的需求。
自《规定》施行以来，市场监管领域行政处罚的执法依据和执法环境发生了新的变化，因此《规定》可以在以下几个方面作出补充规定，进一步匹配我市市场监管行政处罚的执法实际。
（一）对电商的管辖问题
《规定》第十二条第二款、第三款对杭州市域内的电商管辖已作了明确规定。但经调研，该条款在执法实务中面临准确适用的困难，而执法实务中经常出现的问题，可为电商管辖条款的完善提供相关场景和考量。
目前执法实务中突出的问题是平台内经营者实际经营地包括营业执照记载的住所/经营场所，或者个人的身份证地址/申报的经营场所，而在上述场所无法联系到经营者的矛盾。对此，县级市场监管部门往往存在两种执法应对，一是认为不具有管辖权，将案件退回平台经营者所在地县级市场监管部门，或者作出不予立案决定，并告知具名举报人，或者前两者叠加；二是认为具有管辖权，但认为当事人下落不明，中止行政处罚程序，或者向平台经营者所在地县级市场监管部门协查，滋生协查期限过长是否不计入办案期限、不作为等衍生问题。结合电商违法行为的查处大部分与非正常投诉举报人相关，因此此类行政复议、行政诉讼发案量和被确认违法、败诉率高。
根据《规定》和配套文件的规定，上述两种执法应对方式都存在合法性问题，焦点在于《规定》第十二条第三款“电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所”的规定。其中，自然人住所是指自然人长期生活、居住的地点。法律规定，“自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。”因此，上述执法实务按规定应当区分平台内经营者是领营业执照的经营者亦或自然人，前者不因在地址上联系不到而否定管辖权，后者则可以否定管辖权。故而市市场监管局配套文件也有相应规定，“电子商务平台内经营者的实际经营地县级市场监管部门先行发现违法线索或者收到举报的，应当依法核查，作出是否立案等处理决定，并可以采取向电子商务平台经营者住所地市场监管部门等协助调查的方式行使行政调查权，不得以通过登记的住所或者经营场所无法联系电子商务平台内经营者等为由退回市市场监管局或者移送其他县级市场监管部门，但市市场监管局或者其他县级市场监管部门同意的除外。”
但也正基于该焦点问题，以及执法实务中大量此类案件，基层执法单位反映不应当将电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所，会给执法办案带来巨大的困境。衍生而来的协查期限超过法定期限问题，更是近几年复议机关、人民法院确认市场监管部门违法的重要条款，但作为市场监管部门确实存在无力左右协查部门的现实情况。上述情况均亟待立法完善解决。
（二）对举报人的告知问题
《规定》第二十条、第五十四条对举报人告知作了全国领先的规定。经调研，其立法本意是对立案阶段、结案阶段的处理结果告知，即使是对不予立案的告知，也仅同步告知理由即可。但因杭州市场监管系统行政复议、行政诉讼体量巨大，面临立法和司法之间的差异，建议作进一步完善，统一立法、司法标准。
执法实务、复议诉讼往往引发争议的问题有：一是具名举报人和实名举报人是否为同一概念，仅有联系方式的非实名举报人是否享有被告知的权利。经调研，大部分基层办案单位认为具名是指署名，同时参照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第九条投诉要求被投诉人的名称（姓名），即实名规定，因此倾向认为具名应为实名，且为防止争议，建立修改为“实名举报人”。
二是对于附有举报人举报信的移送案件，被移送市场监管部门是否不存在对具名举报人的告知义务，仅对实施移送行为的市场监管部门具有行政机关内部行政沟通回复的义务，告知具名举报人的义务是否应当仅限于实施移送行为的市场监管部门。经调研，大部分基层办案单位认为举报人向某市场监管部门举报违法行为，该市场监管部门因没有管辖权移送另一市场监管部门，根据《规定》第十九条的规定，另一市场监管部门收到该案件的途径是市场监管部门移送，不是举报人举报，因此对于受移送的市场监管部门而言，不存在告知举报人的义务，建议予以明确。
三是根据告知和送达的区别，不予立案告知的理由的合理性边界如何界定。如前所述，《规定》的立法本意无意对理由作限定，也区别与送达当事人中要求告知的事实、理由、依据内容。调研中大部分基层办案单位认为，司法审查的标准与立法标准不一致，且实际执法中每位处理举报的执法人员每年需要处理上百件举报，因此只要符合普通人认知标准的理由即合法合理，建议不应再作严格限定。
四是举报人对告知方式提出了具体要求，市场监管部门是否必须按照该方式予以告知，对于不能按照其要求告知的，是否可以以其他适当的方式告知。经调研，基层办案单位反映目前有大量举报人设置不合理的告知方式要求，如手机不能接收短信，要以信函方式告知等，与当下的社会发展实际相背离，也变相否定了《规定》第二十一条关于书面告知方式的规定。同时在执法实务中也发现虽然提出了手机不能接收短信的要求，但是经过调查发现该手机往往具有接收短信的功能，故举报人此类要求往往具有主观恶意。但是执法难点在于基于手机的隐私性，无法在所有案件中都查清其手机的具体功能，而在此类复议、诉讼中，市场监管部门以短信方式告知的，往往需由市场监管部门承担违法风险。从行政资源共享和权益平衡的角度看，建议参照《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，增加“按照举报人要求的形式告知处理结果，成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式告知。”
（三）侵权假冒案件中的权利人辨认和鉴别问题
《规定》第二十五条第三款规定，市场监督管理部门在查处侵权假冒等案件过程中，可以要求权利人对涉案产品是否为权利人生产或者其许可生产的产品进行辨认，也可以要求其对有关事项进行鉴别。据统计，各市管部门要求权利人对涉案产品进行辨认、鉴别的案件达300余件，多为线下开展。
执法实务中出现两类新情况：一是网络鉴别新业态的出现，建议适时予以立法。随着网络经济的发展，电子商务平台经营者凭借其平台的天然优势和能力为网络交易开展文玩类、品牌类等鉴别服务，通过经验和科学等方法，鉴别物品的年代、材质、工艺、品牌等内容，文玩类如微拍堂等，品牌类如得物等。其中得物App牵头制订、中国质量检验协会批准立项了全国首个“鞋类鉴别团体标准”，并正式对外发布。该团体标准的发布推行，填补了鞋类鉴别领域的标准空白，成为该行业标准化工作的“先锋”，将更加全面地保障消费者的网购权益和消费体验，助力安心消费。除电子商务平台经营者外，第三方鉴别经营者如中国检验认证（集团）有限公司也在开拓鉴别服务，其旗下中检集团奢侈品鉴定中心专注于奢侈品的真伪鉴别，为网络交易中二手奢侈品提供真伪鉴别服务具有一定的影响力。此类网络鉴别不同于权利人鉴别，目前缺乏相应的立法规定，对鉴别行为的约束和鉴别结论的效力建议予以规制。
二是权利人辨认、鉴别效力问题。传统权利人辨认、鉴别具有证据的优先效力，但随着新情势的发展，执法实务中发现权利人辨认、鉴别可能存在不公正性：有些出于对各地、各经销商“串货”打击的考虑，虽是真品却鉴别为假货；有些在辨认、鉴别报告中只作结论，不作方法分析，缺乏说服力。基于此，建议在立法中完善上述发生辨认、鉴别存疑情况下的后续程序，如实施“盲检”等方法，保证权利人辨认、鉴别结果真实有效，防范不实意见影响行政处罚的公正性。
经调研，还存在以下需要补充规定的情况。
一是《规定》第六十九条规定：“没收的物品应当按照以下原则依法处置：（一）存在安全风险应当予以销毁的物品，必须依照国家有关规定程序进行销毁；没有规定的，经市场监督管理部门负责人批准，由两名以上执法人员监督销毁，并制作销毁记录。销毁物品应当选择对环境影响最小的方式”。因罚没后的物资的处置权属于财政部门职权，市场监管部门实为保管单位，销毁需要报请财政部门审批，而非市场监管部门同意即可，同时罚没物品一般实行集中销毁，故建议补充修改。
二是执法实践中存在因行政复议、行政诉讼、执法监督等要求自行撤回原处罚决定，再行作出行政处罚决定，或者立案后销案、不予行政处罚的案件，重新作出处理，《规定》缺少相应的程序规定，建议补充完善。
三是《规定》第八十四条规定，“市场监督管理部门作出撤销行政许可决定的，参照本规定执行。”关于因行政相对人过错实施的撤销行政许可行为的认定问题，全国人大常委会法制工作委员会在其于2017年2月23日作出的《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复〔2017〕2号）中明确：“行政许可法第六章监督检查第六十九条第一款对行政机关违法履行职责而准予行政许可的撤销作了规定，第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。”目前全市市场监管系统撤销行政许可案件较多，虽可参照本《规定》，但因行政许可和行政处罚的性质差异，建议对撤销行政许可作出具体配套规定。
此外，《规定》还存在需要与省以上相关信息系统对接的情况。因《规定》是杭州规章的自限性，且部分条款具有细化、创新省以及省以上法律依据的属性，因此在政务环境“互联网+”时代，全市市场监管系统使用省以上相关信息系统时，存在与《规定》不一致的情况，建议适时协调处理。
《规定》的全称是《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》，该名称能够明确体现规章的适用范围，且不违反《规章制定程序条例》关于规章名称的禁止性规定。
由于目前市场监督管理行政处罚程序在法律、法规、规章中普遍存在分散规定、重复规定等突出问题，导致基层执法人员适法困难。因此，《规定》在立法框架上采取了法典式立法模式，将《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》，以及市场监管总局部门规章中关于行政处罚程序的规定进行梳理，整合了市场监督管理行政处罚办案的全过程程序，并按执法流程依序规定，便于执法人员查找适用，有利于执法规范化，因此体例科学。
《规定》共九章八十六条，对行政处罚原则、管辖、普通程序（含一般规定、立案、调查取证、审核与告知、决定）、简易程序、行政强制措施、执行和结案、监督、期间与送达等内容作了规定，覆盖了市场监管部门实施行政处罚办案全过程中的程序事项，细化了上位规定，体现了杭州特色，结构完整。同时，由于《规定》是对行政处罚程序性事项的规定，因此不设法律责任章节，具有合理性。
《规定》中的概念使用与上位法保持一致，且不存在概念之间的矛盾；立法语言逻辑严密、用语准确、表达简洁；条文内容明确、具体，具有可操作性，符合立法技术规范要求。
《规定》载明了制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期，公布日期，并以杭州市人民政府令的形式颁布，由市长签发。签署公布后，及时在杭州市人民政府公报等进行了公布和刊载。《规定》的施行日期符合“自公布之日起30日后施行”的规定。
《规定》的主要上位法有《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《浙江省行政程序办法》等。现行《规定》已根据《中华人民共和国行政处罚法》等上位法的修改进行了修改，不存在与上位法不一致的内容。
此外，为避免因执法依据不一致造成实际执法过程中的执法依据适用困难，《规定》注重与市场监管总局部门规章中涉及行政处罚程序规定的衔接，确保执法依据的一致性，提高执法公信力。
经评估，《规定》与上位法保持一致，并与部门规章进行了衔接；各项制度设计和程序规定具有合理性、可操作性，符合基层执法实践需要，并体现了杭州特色；规章结构完整，用语准确，符合立法技术规范；全市市场监管部门严格遵守《规定》实施行政处罚，《规定》的立法目的已基本实现，无亟需修改的内容。
下一步，可结合市场监管工作的新发展、新趋势，适时将我市市场监管执法的新做法、新经验固化为规章内容，对《规定》作进一步修改完善。
