杭州市住房保障和房产管理局

一、评估工作概述

（一）评估原因及目的

1.完善制度要求。立法的目的在于实施，立法的效果要靠实践来检验。法律是一项不断进行动态调整的制度，相应的，规章的后评估工作更需要引起重视。强化立法后评估，是以“回头看”的方式对已实施的规章的一种“体检”，通过全面客观地了解规章的实施情况，及时发现制度设计中存在的问题，结合实际经济社会发展需要有针对性地采取修改、废止、完善制度设计等措施，实现“对症下药”，进一步提高规章的质量，对提高立法的科学化、民主化水平具有重要意义。

2.评估政策要求。《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》（市政府令第309号）第四十四条第一款规定，“本市建立规章立法后评估制度。规章有下列情形之一的，市人民政府法制机构应当组织开展立法后评估：（一）施行满3年的；（二）拟以规章为基础提出地方性法规案的；（三）需要进行全面修订或者较大幅度修改的；（四）公民、法人和其他组织有较多意见的；（五）市人民政府认为需要评估的。”《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》（即本次评估对象，以下简称办法）于2020年12月28日经杭州市人民政府常务会议审议通过，2021年1月4日杭州市人民政府令第324号公布。自2021年4月1日起施行，已满三年，且加梯工作作为社会关注度较高的民生实事项目，办法作为全国第一部加装电梯领域的地方政府规章，需要对其实施效果和执行情况进行评估。

3.优化营商环境要求。对现行有效的地方政府规章开展后评估，是营造“法治是最好的营商环境”氛围的必要举措，按照是否符合营商环境优化的要求进行专项治理，将推动地方政府规章的立法质量提升，进一步优化法治营商环境，促进经济社会健康有序发展。

根据规章立法后评估相关规定，办法已被纳入本年度的政府规章立法后评估工作计划，此次评估将通过全面调查和客观评判办法的实施绩效、立法内容、立法盲点、立法技术以及与上位法衔接情况等，形成立法后评估报告，进一步完善杭州市老旧小区住宅加装电梯管理。

（二）评估对象简介

市住保房管局在2017年《杭州市区既有住宅加装电梯工作的实施意见》基础上，借鉴外地城市加装电梯的相关政策规定，结合近年来杭州市加装电梯工作实践经验形成办法草案。2020年12月28日，办法经杭州市人民政府审议通过。办法共三十五条，坚持法律效果、社会效果有机统一，贯彻落实“放管服”和“最多跑一次”等改革工作要求，从加装电梯工作实际出发，针对需要解决的难点问题，在符合有关法律法规前提下设计相应制度和措施。主要明确了适用范围、工作原则及机制、部门职责、资金筹集、项目申请、联合审查、项目施工验收、后续管理及罚则等内容。

（三）评估原则

本次评估遵循客观公正、科学规范、公众参与、注重实效等原则。

（四）评估方案

1.评估标准。合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、规范性标准、实效性标准等。

2.评估内容。总体评估、主要制度评估及评估结论。

3.评估周期。2024年7月-2024年9月。

4.评估方法。文献研究和立法比较分析、专题座谈、实地调研、问卷调查、专家咨询等方法。

二、办法的实施绩效

（一）办法的执行情况

1.宣传贯彻情况。以“老旧小区”“加装电梯”“杭州市”等词语为关键词进行检索，发现在办法颁布实施后，包括光明网、中华建设杂志社、长春日报-长春新闻网、快报房产、浙江日报、杭州网、杭州发布、钱江晚报等各大公众号及网络媒体对办法进行了较多报道。收集到相关的媒体信息共计11条，具体详见下表。

为及时沟通传达办法有关精神及内容，稳步、有序推动老旧小区住宅加装电梯工作，召开加梯工作沟通交流会议，对办法重点条款进行解读介绍；召开全市老旧小区住宅加装电梯工作培训会，对办法等政策进行培训和交流并就办法施行以来各地遇到的政策相关问题进行培训交流。

关于办法及《杭州市人民政府办公厅关于积极推进老旧小区住宅加装电梯工作的实施意见》的宣传力度，问卷调查结果显示：业主方面，占比18.29%的业主认为“宣传活动较多，宣传力度大”，占比62.5%的业主认为“宣传活动较少，宣传力度一般”，占比9.45%的业主认为“没有宣传活动”，占比9.76%的业主则对此不清楚；工作人员方面，占比80.06%的工作人员认为“宣传活动较多，宣传力度大”，占比16.9%的工作人员认为“宣传活动较少，宣传力度一般”，认为“没有宣传活动”和“不清楚”的工作人员仅分别占比1.66%和1.39%。总体而言，办法及《实施意见》面向工作人员宣传力度较大，知晓覆盖面较广，但面向业主则宣传力度较为不足，问卷调查结果显示，虽然知道办法及《实施意见》的业主占比达到91.76%，但仅有28.35%的业主清楚具体规定。

2.政策配套情况。总体来看，办法相关配套政策较为完备。（1）及时制定体系性的配套规范性文件。2021年12月配套制定《杭州市人民政府办公厅关于积极推进老旧小区住宅加装电梯工作的实施意见》（简称《实施意见》）。《实施意见》主要包括总体要求、主要任务、保障措施三大部分，围绕办法有关规定，结合加装电梯工作实践中面临的主要问题，从完善加装电梯工作管理体系、健全基层民主协商机制、持续优化项目审批服务、综合提升项目实施质效、强化项目质量安全监管、建立健全长效管理机制、加大配套支持与保障力度等七个方面，提出了20条具体措施，细化并完善了办法的相关内容。（2）依法制定相关专项规范性文件。办法第五条明确“市、区、县（市）人民政府可以安排专项资金用于老旧小区住宅加装电梯项目建设、管线迁移等事项的补助。”《实施意见》第18条明确要求“具体补助办法由相关部门另行制定”，市住保房管局、市财政局于2022年6月30日重新修订了《杭州市区老旧小区住宅加装电梯与管线迁移财政补助资金使用管理办法》，细化了上城区、拱墅区、西湖区三区加装电梯市级财政补助资金的补助标准、补助方法、管理要求等，其他十个区、县（市）也按照规定制定了本辖区加装电梯的资金补助政策。（3）指导督促区县跟进配套制度建设。根据办法第三十四条的规定，“区、县（市）人民政府可以结合本地实际，根据本办法制定实施细则。”搜集了13个区、县（市）关于加装电梯的相关实施细则。（4）其他文件配套情况。2021年4月，印发了《杭州市老旧小区住宅加装电梯项目管理工作指南（试行）》，进一步明确加装电梯所涉及的民主协商、项目表决、项目公示、异议调解、项目申请、项目审批、施工监管、项目验收、资料归档、资金补助等10个具体工作环节及工作要求，并提供全流程示范文本以便操作实施。2021年12月，制定并发布了《老旧小区住宅加装电梯维护保养技术规程（团体标准）》，就电梯的具体维护等技术层面设置相关限定。2022年12月，制定《杭州市老旧小区住宅加装电梯公开听证工作指南（试行）》，进一步明确基层民主协商和调解听证工作要求，建立听证通知书、签到表、调解情况记录等范本及听证操作流程，提升加梯工作标准化、规范化、法治化水平。2023年7月，杭州市住房保障和房产管理局联合杭州市市场监督管理局制定了《杭州市老旧小区住宅加装电梯项目委托实施服务合同（示范文本）》（HT3301／SF241-2023），进一步规范和细化办法中委托协议的有关内容，通过明确加梯申请人与实施主体之间的关系，细化双方的权利义务，更好地保障双方的合法权益。2023年7月，印发《关于落实老旧小区住宅加装电梯使用单位主体责任的通知》，落实加梯使用单位的相关要求。

（二）办法的实施效果

结合提案议案、调查问卷、基层座谈会、信访及案例等对办法的实施效果分析如下：

1.总体情况。加梯工作成效显著。随着人口老龄化程度加深，居住在建成年代较早的无电梯住宅居民，“上下楼”问题越来越突出。同时，人们对生活品质追求日益增加，居民对完善老旧小区住宅使用功能、提升无障碍环境建设水平也有了更高要求，老旧小区住宅加装电梯工作逐渐成为社会各界关注的焦点，成为了民生“关键小事”。2023年7月，住建部将“积极推动有条件的既有住宅加装电梯”作为“2023年度为群众办实事重点项目”，牢牢抓住让人民群众安居这个基点，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。2023年9月1日，《中华人民共和国无障碍环境建设法》正式实施，这部法律首次将加装电梯写入法律条文，其中第二十二条明确提出“国家支持城镇老旧小区既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人提供便利。县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施、创造条件，并发挥社区基层组织作用，推动既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施。房屋所有权人应当弘扬中华民族与邻为善、守望相助等传统美德，加强沟通协商，依法配合既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施”，进一步从立法层面为加梯工作提供了保障，也从国家支持、部门推动、基层参与、群众配合等方面给予了加梯工作法律上的支持。

加梯工作紧紧围绕党和国家大政方针，省、市决策部署。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，对“两新”工作进行全面系统部署。2024年4月，浙江省人民政府印发《浙江省推动大规模设备更新和消费品以旧换新若干举措》，明确指出“推进既有住宅加装电梯，到2027年新加装电梯4800台以上”。根据省、市“两新”工作部署，杭州市老旧小区住宅加装电梯工作纳入设备更新重点任务，为深入贯彻落实“两新”工作重要指示要求，明确指出“推进老旧小区住宅加装电梯，到2027年，新增加装电梯2400台以上”。上述举措提升了推进老旧小区住宅加装电梯工作的支持力度，并提供了明确的政策保障。杭州市把做优加装电梯民生实事，连续八年将加装电梯列入市政府民生实事重点推进，建立健全“业主主体、社区主导、政府引导、各方支持”的杭州加梯模式。

2.取得成效。2017年，杭州市开展老旧小区住宅加装电梯试点工作，2018年共完工256台；2019年，杭州市老旧小区住宅加装电梯工作在13个区、县（市）全面铺开，完工553台；2020年该项工作进一步推进，当年完工1005台；2021年，继续在全市范围深化推进，当年完工1405台。2022年完工1070台，2023年完工1118台，累计完成5407台。

杭州市加梯工作得到人民日报、中国改革报、中国建设报等国家级媒体点赞，引导居民协商的相关做法入选住建部城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，《全域推进老旧小区加装电梯，破解老年人出行难问题》被中央主题教育办编入案例汇编。2024年，杭州市“公开听证机制构建和谐加梯新格局”被评为全省住房城乡建设系统第一批改革典型案例。

3.居民满意度情况。随着老龄化趋势不断攀升，老旧小区业主上下楼的通行问题逐渐成为困扰老年人的出行难题，推进老旧小区住宅加装电梯，既是顺应人民群众对美好生活向往的重要工程，也是“立足当下、利在长远”的民生工程。

通过问卷调查发现，填写本次问卷调查的业主集中居住在5-6楼及以上楼层，支持加装电梯的业主占比达到83.23%，不支持的比例占比13.72%，持无所谓态度的业主占比为3.05%。支持加装电梯的原因集中在“方便家中老人出行”“上下楼更便捷，更便利生活”，而不支持加装电梯的原因则较为分散，包括但不限于“安装和维保的费用高”“电梯运行噪声污染”“增加安全隐患”。

针对已加装电梯的业主的满意度情况，41.4%的业主表示非常满意，31.21%的业主表示满意，17.83%的业主表示一般满意，仅有9.55%的业主表示不满意。

（三）办法实施中的问题

通过“民呼我为”公开平台梳理办法发布实施以来（截至2024年8月底）相关的信访件，共收集到68件信访件，其中咨询件占比68%，投诉件占比24%，建议件占比9%；信访时间集中在2023和2024两年；答复主体主要为杭州市住房保障和房产管理局。

根据提案议案、信访及诉讼案例情况，发现办法的实施中存在下列问题：

1.项目公示环节。办法第十二条规定，“经申请人书面提出，由所在地社区居民委员会将老旧小区住宅加装电梯项目协议书和初步方案在拟加装电梯住宅的单元楼道口、小区公示栏等显著位置公示十天。”针对该条款内容，专项设置了问卷问题，有93.07%的工作人员表示合理，3.05%的工作人员表示不合理，理由为“建议时间延长”“公示主体有异议”，有3.88%的工作人员表示无所谓。

（1）公示位置不对。某加梯项目中，安装电梯的公示文件未贴在指定的公示栏，而是贴在门口的侧墙上；某案例中，申请人认为案涉加梯相关文件公示位置为居委会党务、居务公开栏中公示，并非小区公示公告栏，该公示不合法。实践中，也有不少项目公示位置不对或不全，为保障合法推进工作，需要将公示的材料贴在单元楼道口、小区公示栏两个显著位置，并做好拍照留存。

（2）公示时间不当。某复议案件中，因未能提交证据证明案涉加装电梯协议公示10天，复议机关作出证据不足，依法应予撤销联合审查意见书的决定；某复议案件中，复议申请人反映公示文件于2018年11月19日上午9时26分张贴，上午9时34分被楼上住户故意撕毁，导致其未看到任何公示内容。建议各地在具体工作中，公示书自张贴第2天起算，公示应满10天，并做好拍照留档。

（3）反对意见表达路径不清楚。办法第十二条规定，“公示期满后，因加装电梯直接受到影响的利害关系人无实名制书面反对意见的，社区居民委员会、街道办事处或者乡镇人民政府应当分别在申请人递交的加装电梯项目申请表上盖章确认无实名制书面反对意见情况。”专项针对业主是否清楚因加装电梯直接受影响的利害关系人可公示期内提供实名制书面反对意见，有64.94%的业主表示清楚，而35.06%的业主表示不清楚。建议在后续工作中，应做好政策宣传工作，让反对方业主合理合法的表达诉求。

2.调解听证环节。办法第十三条、第十四条以及《实施意见》第5点“加大调解工作力度”和第6点“健全公开听证制度”都做出了具体规定。

（1）调解对象不完整。某案件中，公示期间收到101室、201室业主（通过微信告知社区不同意加装电梯）提出的反对意见，但社区居委会仅组织了101室业主的调解工作，且在其出具的《加装电梯公示情况说明》中载明的“公示期间收到一户业主实名制书面反对意见，经过社区和街道协调听证，符合管理办法流程”，后经复议机关查明与事实不符，最终导致联合审查意见书被确认违法。建议后续工作中，社区和街道在调解、协调过程中要保障需调解对象的范围。

（2）听证效果待提升。为细化办法中关于听证会的要求，2022年12月，制定出台《杭州市老旧小区住宅加装电梯公开听证工作指南（试行）》，进一步明确基层民主协商和调解听证工作要求，建立听证通知书、签到表、调解情况记录等范本及听证操作流程，规范推进加梯听证工作。截至2023年年底，全市13个区、县（市）已经召开加梯听证会260场，助推200余处难点堵点项目顺利施工，560余起加梯纠纷得到源头化解。

为了解加装电梯公开听证制度在加梯意愿协调方面的效果，针对业主和工作人员设置了问卷调查，仅有21.04%的业主表示效果很好，44.21%的业主表示效果一般，20.12%的业主表示效果很差，14.63%的业主表示不清楚。80.61%的工作人员表示效果很好，18.01%的工作人员表示效果一般，仅1.39%的工作人员表示效果很差。

3.项目联审环节。办法在第十七条、第十八条中对审查的相关材料及联合审查的程序进行了明确的规定，根据问卷调查显示，仅有26.22%的业主表示效果很好，41.77%的业主表示效果一般，15.24%的业主表示效果很差，16.77%的业主表示不清楚；85.32%的工作人员表示加装电梯实行联合审查的效果很好，13.85%的工作人员表示效果一般，仅有0.83%的工作人员表示效果很差。

关于统建加梯项目（整幢、紧邻楼幢或一个小区内同期加装电梯总量在6台以上的）申请联合审查时的材料提交问题，问卷调查结果显示，63.41%的业主表示可将项目申请表、项目协议书、设计方案等结合项目实际情况合并填报，23.78%的业主表示应按照单台项目所需材料分别申请，12.8%的业主表示无所谓；85.87%的工作人员表示可以合并填报，9.14%的工作人员表示应分别申请，4.99%的工作人员表示无所谓。

4.后续管理环节。办法在第二十五条规定了加装电梯后续管理的相关要求，但是在实际操作中还存在以下问题。

使用单位主体责任落实难。加装电梯一般遵循“业主主体”原则，部分加装电梯项目仍为“业主自管”模式，由于居民代表普遍为老年人，社区社工也不是专业人员，对于电梯的专业性不足，往往会形成对电梯维保缺失监管、对配件维修价格缺少了解、对电梯安全运行缺乏管理等等问题，使电梯安全运行无法得到保障。另外，目前加装电梯往往采用总包单位制，由总包单位代替业主办理加梯申报、工程建设、竣工验收、维护管理等工作，部分维保单位的维保水平参差不齐，因此可能存在安全隐患。座谈会中，有社区代表指出，由于小区内已加装的电梯品牌不一，鼓励龙头企业带头或者成立第三方机构，按片区提供相对统一的后续维保服务。而且维保主体多样化，需要进行引导，适当规范市场行为，可实行统一采购，实行批发价，进行区域化管理，降低管理成本。

问卷调查结果显示，在选择电梯使用单位方面，更倾向选择“加装电梯申请人”的业主占比为33.54%，更倾向选择“委托物业服务企业、维护保养单位或者专业公司等市场主体管理电梯，受委托方是使用单位”的业主占比为56.71%，对此持无所谓态度的业主占比为9.76%。从上述结果可看出，大多数业主更倾向选择委托物业服务企业、维护保养单位或者专业公司等市场主体管理电梯，负责加装电梯的日常使用和运行管理。

三、办法的立法内容评估

从办法的制定主体、制定内容和制定程序等方面评估办法与现行有效法律、法规及相关政策等上位法的衔接情况；各项制度设计和程序规定是否具有合理性、可操作性；有关法律责任的规定是否合理，是否需要进一步完善；结合新发展需要，是否需要补充完善相关内容和制度等。

（一）办法制定主体合法

《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）是为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法制定的法律。由于该法于2023年3月进行过修改，所以需要评估办法是否符合现行有效的《立法法》的相关规定。

根据《立法法》第九十三条第一款规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”办法由杭州市人民政府制定，符合上述规定，并未超越立法权限。

根据《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》第四条的规定，“市人民政府统一领导地方性法规案和规章的制定工作。市人民政府法制机构负责地方性法规案和规章制定的组织、协调、指导和草案审查等工作。市人民政府工作部门，区、县（市）人民政府负责地方性法规案和规章的前期调研、立法项目的申报、草案初稿起草以及其他立法相关工作。”在办法制定过程中，市司法局负责办法的组织、协调、指导和草案审查等工作，市住房保障和房产管理局负责办法前期调研、立法项目的申报、草案初稿起草以及其他立法相关工作。

（二）办法的内容未违反上位法

地方政府规章应当符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。在考察办法的内容是否符合上位法时，重点考察其与《立法法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国特种设备安全法》等建筑领域、特种设备领域的法律法规。

根据《立法法》第九十三条第二款规定，“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”第三款规定，“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。”加装电梯事项属于城乡建设与管理方面的具体事项，办法属于地方政府规章可以制定的范围，内容有效。

根据《立法法》第九十三条第六款规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”经梳理，办法并未在没有法律、行政法规、地方性法规的依据下设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

由于《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》分别于2021年、2023年进行修订，经审查，办法并不存在与修订后的《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》不一致的情形。

关于具体罚则部分，办法第三十一条规定，“违反本办法规定，申请老旧小区住宅加装电梯联合审查时提供虚假材料的，由区、县（市）住房城乡建设主管部门责令申请人改正，并处以1000元以上5000元以下罚款。”根据《国务院关于规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）的相关规定，“严守罚款设定权限。法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款。法律、法规已经设定罚款但未规定罚款数额的，或者尚未制定法律、法规，因行政管理迫切需要依法先以规章设定罚款的，规章要在规定的罚则限额内作出具体规定。规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，并要根据经济社会发展情况适时调整。”“行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡。”“设定罚款要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况、相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理，确保有效遏制违法、激励守法。”《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》中明确，“对违反行政管理秩序的行为可以设定处以三万元以下的罚款。”“省人民政府、设区的市人民政府制定规章时，应当在规定的罚款限额内，遵循过罚相当原则，根据违法行为性质和社会危害程度等因素，设定合理的罚款幅度。”由于加装电梯事项并无专门的法律、法规规定，因此，办法作出相应的罚则处理较为合适，经与各区、县（市）住房城乡建设主管部门沟通，暂未出现罚款情形。关于罚款金额是否合理，根据问卷调查结果显示：有70.43%的业主表示合理，10.98%的业主表示不合理，具体理由有“金额太少”“涉及刑事责任”“处罚过高”“应取消申办资格”，18.6%的业主表示无所谓；有92.52%的工作人员表示合理，3.32%的工作人员表示不合理，具体理由有“处罚太轻”“应处罚加梯总包单位”“应调整罚款基数”，4.16%工作人员表示无所谓。

（三）办法的制定程序符合法律规定

根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》和《杭州市立法条例》《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》等相关规定，地方政府规章的立项、起草、审查、决定等程序均有明确规定。办法的立项、起草、审查、决定等程序均符合相关规定。

关于地方政府规章的公布，根据《立法法》第九十五条第二款规定，“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”第九十六条第二款规定，“地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”办法经2020年12月28日杭州市人民政府第70次常务会议审议通过，2021年1月4日杭州市人民政府令第324号公布。

关于地方政府规章的备案，根据《立法法》第一百零九条的规定，“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列有关规定报有关机关备案：（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”按照上述规定，办法在公布后三十日内报杭州市人民代表大会常务委员会、浙江省人民代表大会常务委员会、浙江省人民政府、国务院备案。

经审查，办法的制定程序合法。

四、办法的立法盲点评估

结合提案议案、其他城市关于加装电梯的相关政策、问卷调查等情况，发现办法在适用范围方面存在立法盲点。

办法第二条规定，“本市行政区域内（杭州西湖风景名胜区除外）老旧小区住宅加装电梯管理工作适用本办法。本办法所称老旧小区住宅，是指国有土地上具有合法权属，建成年代较早、未列入房屋征收范围或者计划，并已投入使用的四层（含）以上非单一产权的无电梯住宅。住宅小区基础设施和功能明显不足的保障性住宅、单位自管房需要加装电梯的，可以参照本办法执行。”

办法将单一产权住宅加装电梯明确排除在外，且并未明确指明单一产权加装电梯的安装手续及审批流程，当然，住宅小区基础设施和功能明显不足的保障性住宅、单位自管房等虽然也属于单一产权，但是办法进行了例外规定，可以参照执行。基于此，市人大代表和市政协委员提出单一产权加装电梯尤其是别墅、排屋参照适用办法的提案议案。

针对该问题，搜集了省内省外其他城市关于单一产权加装电梯的相关政策。外地城市中，有的城市明确排除单一产权；有的城市并未将单一产权加装电梯明确排除，部分城市明确规定对非单一产权进行财政补助。

关于国有土地上排屋、别墅等加装电梯是否可以适用办法及《实施意见》的相关规定，根据问卷情况，41.16%的业主表示可以适用，应当一视同仁，有37.8%的业主表示可以适用，但不享受政府补助，8.23%的业主表示不可以适用，12.8%的业主表示无所谓；有67.04%的工作人员表示可以适用，应当一视同仁，20.78%的工作人员表示可以适用，但是不享受政府补助，7.48%的工作人员表示不可以，4.71%的工作人员表示无所谓。

根据座谈情况，市规划和自然资源局表示，纳入杭州市建设工程规划许可证“豁免”项目清单的是“老旧小区住宅加装电梯”，别墅、排屋等加装电梯可能涉及额外增加建筑面积，需另行进行规划审批，而且对房屋的外立面也会产生不利影响，别墅、排屋等也可以采取内部加装电梯或协调居住空间功能布局等方式弥补。市市场监督管理局认为，按照《中华人民共和国特种设备安全法》及《杭州市电梯安全条例》，特种设备实行目录管理制度，“非公共场所安装且仅供单一家庭使用的电梯”不属于市场监督管理部门监管的范围。调研北京、合肥两地来看，关于别墅、排屋等能否参照当地现有的加装电梯政策执行，两地主管部门均表示，别墅、排屋一般不满足四层以上的条件，因此不属于加装电梯政策管辖的范围，如需要增设电梯可通过基本建设等路径另行审批。

五、办法的立法技术评估

总体来看，办法的相关概念界定比较明确，条文表述简洁，执法中无歧义。

经与《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(一)〉的函》（法工委发〔2009〕62号）《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(二)〉的函》（法工委发〔2011〕5号）对比发现，以下内容可能需要微调。

1.根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(一)〉的函》（法工委发〔2009〕62号）：5.立法目的与立法依据的表述。法律一般需要明示立法目的，表述为：“为了……，制定本法”，用“为了”，不用“为”。

原条文：

第一条  为规范老旧小区住宅加装电梯工作，完善老旧小区住宅使用功能，促进无障碍环境建设，适应老龄化社会需求，提升城市生活品质，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国特种设备安全法》《杭州市城乡规划条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

建议修改示例：

为了规范老旧小区住宅加装电梯工作，完善老旧小区住宅使用功能，促进无障碍环境建设，适应老龄化社会需求，提升城市生活品质，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国特种设备安全法》《杭州市城乡规划条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

2.根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(二)〉的函》（法工委发〔2011〕5号）：13.1 引用宪法、法律作为立法依据时，用“根据”。

原条文：

第四条第四款  规划和自然资源、市场监管、城市绿化、消防救援、城市管理、民政、财政等行政主管部门应当根据各自职责，做好老旧小区住宅加装电梯相关管理和指导工作。

建议修改示例：

第四条第四款  规划和自然资源、市场监管、城市绿化、消防救援、城市管理、民政、财政等行政主管部门应当按照各自职责，做好老旧小区住宅加装电梯相关管理和指导工作。

（例：《中华人民共和国消防法》第二十五条 产品质量监督部门、工商行政管理部门、消防救援机构应当按照各自职责加强对消防产品质量的监督检查。）

3.根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(一)〉的函》（法工委发〔2009〕62号）：18.2 “按照”一般用于对约定、章程、规定、份额、比例等的表述。

原条文：

第五条第三款  业主加装电梯的，可按有关规定申请提取住房公积金和住房补贴。

建议修改示例：

第五条第三款 业主加装电梯的，可以按照有关规定申请提取住房公积金和住房补贴。

4.根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(一)〉的函》（法工委发〔2009〕62号）：25.日、工作日

原条文：

第十二条第一款  经申请人书面提出，由所在地社区居民委员会将老旧小区住宅加装电梯项目协议书和初步方案在拟加装电梯住宅的单元楼道口、小区公示栏等显著位置公示十天。

建议修改示例：

第十二条第一款  经申请人书面提出，由所在地社区居民委员会将老旧小区住宅加装电梯项目协议书和初步方案在拟加装电梯住宅的单元楼道口、小区公示栏等显著位置公示十日。

5.根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(一)〉的函》（法工委发〔2009〕62号）：12.2一个句子内部有多个并列词语的，各个词语之间用顿号，用“和”或者“以及”连接最后两个并列短语。

原条文：

（1）第十四条第一款 对老年人、残疾人居住的老旧小区住宅加装电梯项目，社区居民委员会及街道办事处或者乡镇人民政府应当加大调解力度，引导当事人自愿达成调解协议，化解纠纷。

（2）第十六条第（一）项 经社区居民委员会及街道办事处或者乡镇人民政府盖章确认的加装电梯项目申请表。

（3）第十六条第（四）项 加装电梯设计方案、施工图设计文件（含工程预算）及第三方图审机构审核意见。

（4）第二十二条第一款   老旧小区住宅加装电梯的安装应当由电梯制造单位或者其委托的具有法定资质的单位实施，并应当符合特种设备法律法规及相关规范标准的规定。

建议修改示例：

（1）第十四条第一款 对老年人、残疾人居住的老旧小区住宅加装电梯项目，社区居民委员会以及街道办事处或者乡镇人民政府应当加大调解力度，引导当事人自愿达成调解协议，化解纠纷。

（2）第十六条第（一）项 经社区居民委员会以及街道办事处或者乡镇人民政府盖章确认的加装电梯项目申请表。

（3）第十六条第（四）项 加装电梯设计方案、施工图设计文件（含工程预算）以及第三方图审机构审核意见。

（4）第二十二条第一款   老旧小区住宅加装电梯的安装应当由电梯制造单位或者其委托的具有法定资质的单位实施，并应当符合特种设备法律法规以及相关规范标准的规定。

6.根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(一)〉的函》（法工委发〔2009〕62号）：24.以上，以下，以内，不满，超过。规范年龄、期限、尺度、重量等数量关系，涉及以上、以下、以内、不满、超过的规定时，“以上、以下、以内”均含本数，“不满、超过”均不含本数。

原条文：

第十七条第二款 区、县（市）住房城乡建设主管部门应当自受理申请材料之日起二十个工作日内出具联合审查意见；可以根据加装电梯项目实际征求建筑设计、结构安全、特种设备等相关专家的意见。

建议修改示例：

第十七条第二款 区、县（市）住房城乡建设主管部门应当自受理申请材料之日起二十个工作日以内出具联合审查意见；可以根据加装电梯项目实际征求建筑设计、结构安全、特种设备等相关专家的意见。

7.根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范(试行)(二)〉的函》（法工委发〔2011〕5号）：4.罚款规定的表述。

原条文：

第三十一条  违反本办法规定，申请老旧小区住宅加装电梯联合审查时提供虚假材料的，由区、县（市）住房城乡建设主管部门责令申请人改正，并处以1000元以上5000元以下罚款。

建议修改示例：

第三十一条  违反本办法规定，申请老旧小区住宅加装电梯联合审查时提供虚假材料的，由区、县（市）住房城乡建设主管部门责令申请人改正，并处以一千元以上五千元以下罚款。

六、办法的可操作性评估

主要包括各部门职责的规定是否合理，加装电梯的流程及程序是否简便、易于操作等。

（一）办法规定的各部门职责合理

关于各部门职责的相关规定，主要集中在办法第四条，“市人民政府统筹领导本市老旧小区住宅加装电梯工作。

“市房产行政主管部门负责本市老旧小区住宅加装电梯工作的政策制定、指导协调、督查考核等。

“区、县（市）人民政府负责组织领导、协调推进本辖区内老旧小区住宅加装电梯工作。区、县（市）住房城乡建设主管部门负责组织实施本辖区内老旧小区住宅加装电梯的联合审查、监督管理等工作。

“规划和自然资源、市场监管、城市绿化、消防救援、城市管理、民政、财政等行政主管部门应当根据各自职责，做好老旧小区住宅加装电梯相关管理和指导工作。

“街道办事处、乡镇人民政府、社区居民委员会负责本辖区内老旧小区住宅加装电梯的政策宣传、动员指导、民意协调等工作。

“老旧小区住宅加装电梯涉及的电力、水务、燃气、通信、网络等相关管线单位负责管线及其他配套设施的现场踏勘、迁移改造等工作。”

关于办法规定的各部门职责安排是否合理，40.24%的业主表示合理，10.67%的业主表示不合理，具体理由有“各部门职责不明确也不具体”“监管部门不到位”“部门推诿”，49.09%的业主表示不清楚；87.53%的工作人员表示合理，1.66%的工作人员表示不合理，具体理由有“社区责任过大”，10.8%的工作人员表示不清楚。

办法受限于其篇幅，只是宏观的规定了各部门职责，《实施意见》细化了具体的任务及主要责任单位，这有利于各部门在加装电梯工作中能够按照各自职能高效推进。然而随着时间的变化，部分职能部门的职责有所变更或需要细化完善，具体如下：

1.市民政局职责需要变更。根据相关规定，市民政局不再承担指导乡镇基层政权和基层群众自治组织建设、组织开展社区治理有关工作等职责。

2.市场监管部门的职责需要完善。根据相关法律、法规的规定，老旧小区住宅加装的电梯作为特种设备的一种，生产、经营、使用单位的监督检查以及电梯生产、使用单位的使用安全责任制等管理制度、电梯维保单位的信用管理机制属于市场监管部门职责范畴，应由市场监管部门负责，其职责可以进一步明确。

（二）加装电梯的流程及程序可操作性强

关于加装电梯的流程及程序，主要集中在办法第九条至第二十五条。针对具体操作流程，也配套了相应的工作指南等文件，细化了具体操作程序。

七、评估结论

（一）办法实施情况总体良好

经评估，总体来看，办法立法质量良好，执行情况良好，居民满意度较高。办法制定的针对性较强，立法依据和立法权限充分，制定程序符合法定程序，文本结构规范、立法语言准确，立法时与同位阶法律文件和上位法不存在矛盾和冲突。

从实施有效性来看，办法的社会知晓度较高，配套文件出台及时，各项制度措施切实可行，大部分规定都得到了较好的贯彻实施，社会各界对制度必要性和目的实现程度评价较高。

（二）办法后续修改建议

根据文献研究、问卷调查、座谈以及国内加装电梯实践及调研情况看，办法有继续存在的必要，但是在实施过程中仍然存在一些问题，建议结合其他现有法律规定或其他配套文件进行细化明确，进而规范推进加梯工作。

1.实施绩效评估建议。一是整体上相应的配套政策不断完善，可根据实际将已成熟的体制机制、管理措施等进行积极吸纳，提高相关规范的法律位阶及效力。二是及时梳理信访、案例情况，结合杭州实际，对存在的问题进行细化完善。

2.立法盲点评估建议。从实地调研、规划审批、安全监管等方面不建议单一产权尤其是别墅、排屋加装电梯参照办法执行。

3.立法技术评估建议。建议根据立法技术规范要求适当调整文字表述，详见立法技术评估分报告。

4.可操作性评估建议。办法规定的各部门职责合理，但是因部分职能部门职责有所变更或需要细化完善，后续需适时调整。

综上所述，办法有效解决了杭州市加装电梯工作依据不足的问题，相关配套制度的建设及职能部门的认真履职确保了规章实施的效果。在改革探索过程中，积累了一定的经验教训，建议进一步结合实施情况，注重经济社会发展的新形势、新要求，适时开展办法后续修订。