杭州市规划和自然资源局

一、评估工作概述

（一）评估对象简介

《杭州市不动产登记若干规定》（以下简称《规定》）于2021年11月29日经市政府第86次常务会议审议通过，于2022年2月1日起正式施行。《规定》共计四十条，主要以《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》《优化营商环境条例》《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》等上位法律法规为依据，紧密结合杭州市不动产登记实践成果，以问题和需求为导向，规范实务中遇到的问题，切实推进杭州市不动产登记规范化、信息化、标准化水平。

（二）评估的目的

本次评估的主要目的，是对《杭州市不动产登记若干规定》（以下简称《规定》）在制度设计、实施效果、存在问题等方面进行跟踪、调查、评价，了解和掌握规定的运行效果；具体评估《规定》的制度设计是否科学、合理、有效，评估其可操作性与实施效果；检验《规定》是否适应杭州市社会经济发展以及不动产登记的总体要求，是否与其他法律法规规章存在矛盾冲突，特别是分析运行中存在的问题，有针对性地提出修改或出台配套制度的建议，以推动杭州市不动产登记工作提质增效。

（三）评估的方法

为全面客观地展示《规定》的实施状况及存在的问题，综合运用文献检索、问卷调查与征求意见、座谈会等方法对其进行评估。

（四）评估的依据

评估《规定》的法律依据，必须符合两个条件：一是在内容上与《规定》具有相关性，二是在法律位阶上高于或同于《规定》，即必须是法律、行政法规、浙江省或杭州市地方性法规。另外，考虑到不动产登记领域存在众多先行先试等问题，政策属性较强，因此比较重要的部门规章、政策文件等也具有重要的参考意义。经检索，以下法律法规规章、政策文件可以作为《规定》实施后评估的主要依据：

表1 《规定》立法后评估主要依据汇总表

二、实施绩效评估

（一）实施的基本情况

《规定》于2022年2月1日起正式施行。自实施以来，杭州市不动产登记及相关配套工作有序推进，基本情况如下：

1.法制保障得到有效加强

一是制定不动产登记规章配套文件。根据规章要求，2022年杭州市规划和自然资源局制定出台了行政规范性文件《杭州市不动产登记操作规范（试行）》，聚焦实务操作，细化常见不予受理等实务操作规则，理顺登记“网办”的法律关系。

二是开展全员系统性培训。组织全市登记从业人员专题培训，解读《规定》及配套规范，覆盖市、区（县）、乡镇三级，有针对性地提高登记从业人员业务能力，确保基层人员精准掌握新规要求。

三是加强不动产登记典型案例研究。编制案例选编、政策汇编等,出台有关工作方案，通过“以案释法、以案治本”专题会议，分析典型案例，交流工作经验，规范登记业务。

2.全类型确权登记得到有效推进

一是集体土地所有权登记成果显著。制定《全市集体土地所有权登记成果更新汇交工作实施方案》，开发专项功能模块，形成年度日常更新成果并汇交到省厅。结合国土三调等数据，全面摸清集体土地家底，推动成果在耕地保护、土地征收等领域的应用。

二是农村产权登记改革深入推进。土地承包经营权登记方面，对接农业部门完成数据共享与职责移交，实现全市证书首发全覆盖。房地一体宅基地确权登记方面，2024年实现农房首次登记“零材料、零跑动”，发出全省首本“全程网办”农房不动产权证。推进宅基地地籍图编制，通过省级数据核验，夯实颁证数据基础。2025年以建德为试点首发土地二轮延包不动产证书，实现农村土地二轮延包与不动产登记“一件事”高效联办。

三是林权登记历史遗留问题规范清理。整合存量数据，探索林地经营权流转不动产登记，完成余杭区首批林地经营权登记，为集体林权制度改革提供实践样本。选取西湖、余杭试点，推动国有林权清理和集体林权落界，总结符合杭州市的工作措施、经验做法，指导全市开展工作。

3.不动产民生得到有效保障

一是持续推动不动产登记前端历史遗留问题化解。坚持“尊重历史、依法依规、协同联动、高效廉洁”的原则，针对共性问题精准施策，明确化解路径，制定了《杭州市人民政府办公厅关于加快解决不动产登记涉及历史遗留问题的通知》（杭政办函〔2023〕12号）。在日常工作中通过诉求归集、部门协同、疑难业务会审等方式持续推动不动产登记前端历史遗留问题化解，努力解决人民群众急难愁盼的问题。

二是持续优化政务服务水平。坚持“一窗受理、并行办理”，整合登记、交易、税务等环节，变“多头跑”为“一窗办”。全面推行“互联网+不动产登记”，依托线上服务平台，实现高频事项“网上办、掌上办”。积极拓展多样化服务渠道，全面推行预约办理、延时服务、上门服务等便民措施，满足群众差异化需求。开设“企业专窗”、“绿色通道”，对重点项目和特殊群体提供精准服务。推动“交房云办证”、“验登合一”等改革举措落地，从源头上杜绝新的遗留问题产生，让服务更有温度、更具质感。

三是持续打造一流营商环境。跨区域通办范围持续拓展。2023年在“杭甬绍通办”基础上，与绍兴、金华、温州等10个地市建立“跨城通办”机制，形成常态化联络与服务协同模式，省内跨城通办“朋友圈”扩大。2024年构建“全程网办+线下帮办”的长三角跨省通办体系，实现与上海、南京、苏州、宁波、合肥5个重点城市转移登记一体化办理，全市13个区（县、市）设立26个线下服务专区/专窗，提前完成部级“县级以上城市全覆盖”目标，解决企业群众“跨省跑”痛点。2025年北京、上海、杭州、广州、深圳五城联合签署“跨省通办”合作协议，创新构建“异地帮办、全程网办”与“异地代收、属地办理”双轨并行机制。”2025年推出AI智服应用。融合大模型与全链业务知识，构建覆盖11大类业务的智能知识图谱；打造“尽职调查”平台，为企业并购、投资等提供资产信息支撑。

4.数字化改革得到有效提升

一是全市域数据合库全面完成。2022年启动数据合库工作，至2023年5月实现全市（十城区三县市）不动产数据整合，构建起全市域不动产登记一体化通办平台，为高频登记事项跨区通办奠定坚实基础，新房、二手房转移登记等高频业务已实现13个县（市、区）通办。

二是“交房云办证”全市一网通办。2023年依托数据合库成果，实现淳安、建德、桐庐三县市“交房云办证”一网通办，覆盖1400余个新交付小区，为群众节约中介费超7000万元；全流程电子化网办持续扩面，构建抵押设立、注销及预购商品房抵押预转现全流程电子化流程，实现登记卷宗一体化电子归档。

三是二手房登记“全程掌办”全面推行。2023年全市域推行二手房转移（含带押过户）掌办网办，当年累计办理333件，其中“带押过户”118件；2024年进一步深化改革，实现二手房过户关联事项全程掌办，智慧登记水平全国领先，截至2025年10月掌办量达55432件，市级云服务大厅办理26545件，获市领导批示推广。

（二）执行情况与执法情况

2022年以来，全市不动产登记业务与执法工作协同推进、成效显著。期间，不动产登记业务总量保持稳健规模，“互联网+不动产登记”模式深度推广，线上办理占比持续提升，网办渠道逐步成为业务办理主阵地；档案数字化整理与数据保障能力不断强化，累计完成超78万卷档案数字化，为登记业务规范化开展奠定坚实数据基础；服务响应体系持续完善，“三位一体”咨询服务、上门服务等便民举措落地见效，群众诉求化解效率显著提升。

根据问卷调查显示，高达99.17%的受访工作人员认为，登记机构已全面实施《规定》，《规定》在全市范围内实现高效推广，制度扎实落地。从执法实践来看，《规定》的实施推动了执法效能的提升。

综合来看，2022年以来的实践充分彰显了全市不动产登记领域在数字化转型、服务升级与制度落地中的扎实成效。从业务规模的动态平衡到线上化模式的深度渗透，从档案数据的系统保障到群众诉求的高效响应，各项工作既立足当下需求，又着眼长远发展。特别是《规定》的全面实施，不仅推动了执法效能的系统性提升，更以制度刚性为不动产登记工作的规范化、标准化提供了坚实支撑。

（三）社会和经济效益

自《规定》实施以来，杭州市在不动产登记领域的改革与实践，不仅产生了显著的经济效益，更带来了深刻的社会效益。

在经济效益方面，杭州市通过不动产登记制度的完善与落地，实现了社会成本的大幅节约。数字化改革催生的“交房云办证”模式，截至2025年10月累计办理32.08万件，覆盖2000余个新交付小区，直接为群众节约中介费超1.6亿元，全流程电子化网办与二手房“带押过户”等创新举措，进一步降低了不动产交易的时间成本与资金成本，激发了市场活力。

在不动产登记业务办理效率上，自实施《规定》以来，95%的受访工作人员认为不动产登记业务平均办理时限有所缩短。其中，75.93%认为实施后平均办理时限“显著缩短（＞30%）”，19.09%表示“略有缩短（10%-30%）”。不仅如此，95.5%的受访申请人也反馈办证速度较之前“快一点”或“快很多”。时限缩短直接减少了企业和群众的办事等待时间，降低了因登记周期过长导致的经济活动延误风险，显著压缩着时间成本。同时，超99%的受访工作人员基本认可电子签名、电子材料的效率。电子化材料得以广泛应用，相应地减少了纸张、打印、存储等耗材成本。另外，“一窗受理”减少了部门间的重复审核环节，降低了行政资源的内耗，符合绿色政务方向。高效的不动产登记服务加速了房产交易、抵押等经济活动的流转效率，为房地产市场平稳运行和企业融资便利提供了支撑。

在社会效益方面，杭州市以民生需求为导向，通过破解历史难题、优化服务流程、创新服务模式，显著提升了群众获得感与社会治理效能。对于以往群众反映的继承登记痛点，《规定》优化了继承、受遗赠登记的程序。这一举措的实效在面向不动产登记机构工作人员的问卷调查中得以充分体现。78.84%的受访者认为“继承、受遗赠登记”程序优化显著降低了办理难度。继承登记流程的简化推动着群众服务体验持续改善；在信息告知环节，88.4%的受访不动产登记申请人表示工作人员能一次性告知所需材料，仅有不到3%的受访者反馈存在“经常”重复提交材料的情况。一次性告知制度总体执行良好，减少了申请人因材料准备不全导致的往返奔波，为不动产登记申请人提供了切实便利。此外，76.35%的受访工作人员表示便民服务点业务办理质量“达标（合格率≥95%）”，23.24%认为“基本达标”。并且约61%的受访申请人反映曾在便民点办理过登记，其中认为“很方便”的人数超九成。这些便民服务点的有效覆盖，让偏远区域或不便前往核心登记机构的群众也能享受优质服务，在促进公共服务资源均衡配置、推动服务均等化进程中发挥了重要作用。

数字化改革带来的服务升级更为显著。在受访的不动产登记申请人中，约35 %选择通过线上方式申请登记，“一网通办”初步落地。随着线上申请逐渐普及，线上办理的整体流畅度也获得了申请人广泛好评，其中，近90%的受访者认为办理登记“比较方便”或“很方便”。与此同时，电子证书的认可度也得以提升，约94%的受访者认为电子不动产权证与纸质证书的效力“完全一样”或“基本一样”。此外，二手房“全程掌办”、农房登记“零材料、零跑动”等创新模式，让群众办事从“跑多次”变为“零跑腿”，截至2025年10月掌办量达55432件，智慧登记水平全国领先。跨区域通办从省内10地市扩展至长三角5个重点城市，26个线下服务专区提前实现部级全覆盖目标，彻底解决了“跨省跑”的痛点。AI智服应用提供的6764人次咨询服务、信访件量同比下降30.6%等数据，彰显了服务响应效率与社会矛盾化解能力的同步提升，政府公信力与治理现代化水平得到进一步增强。

综上，《规定》的实施，依托制度创新与技术赋能，不仅为杭州经济发展筑牢了产权根基，更通过以民生为导向的服务升级，生动践行了“民呼我为”的治理理念。

三、立法质量评估

（一）明确性

地方政府规章的明确性评估主要考查其相关概念的界定是否明确、条文表述是否简洁、执法中有无歧义。《规定》整体概念界定清晰、条文表述较为简洁，总体语义明确，符合立法文件的基本要求。

一是核心概念界定清晰。《规定》对不动产登记中涉及的重要基础概念进行了较为清晰地界定，内涵和外延总体清晰。如《规定》第六条明确“不动产单元”为“基本登记单位”，具有“唯一编码”，且调整需符合规划、用地等规定，规定了登记的基本单元属性及调整边界。第八条将“权籍调查成果”界定为“界址、空间界限、面积等”，并明确申请人可委托专业机构获取，登记机构负责评价管理。概念指向具体，覆盖了不动产登记中核心的空间与权属证明要素。第十二条、第二十二条分别明确电子申请材料与原件一致时等效，电子不动产权属证书与纸质证书等效。这一界定内涵清晰，契合数字化政务趋势。

二是整体条文表述简洁。《规定》在语言风格上遵循了一般立法文件的要求，清晰简洁。如《规定》第十一条明确线上线下申请方式及电子签名的效力，条文简短且涵盖核心要素，无冗余信息。第二十一条对于不予登记的情形，条文采用“列举+兜底”表述模式，既具体又留有余地，表述精准。第三十二条明确预告登记的适用情形及效力，逻辑清晰，便于执行。部分条款，诸如第五条“优化流程”、第十条“一窗受理”等，其表述较为抽象概括，依赖配套操作规范细化，符合地方政府规章的框架性特点。在问卷调查中，不动产登记机构工作人员认为“一窗受理”“电子登记簿效力”等核心条款模糊或争议的比例均低于10%。可见上述条款在表述上总体简洁、明确，具有可操作性。

三是为执法提供了明确指引。《规定》中涉及的相关执法条款在职责界定、管辖、权利义务等问题上较为明确，并不存在明显的歧义。如《规定》第三十二条预告登记效力，明确了预告登记生效期间未经权利人书面同意“禁止处分”的核心效力；“预购商品房抵押权预告登记转正式登记”的衔接程序，操作标准清晰，执法中无争议。第二十九条抵押财产转让登记将“约定效力”直接与登记簿绑定，执法时只需核对登记簿记载，无自由裁量空间，避免了因歧义导致的执法风险。

（二）合法性

地方政府规章的合法性评估主要关注其是否超越立法权限、是否符合上位法的规定以及是否符合法定程序，以及与同位阶规章之间是否存在矛盾。依据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《优化营商环境条例》等上位法，《规定》的立法符合地方立法权限，立法内容符合上位法的规定，立法程序合法，与同位阶规章之间不存在明显矛盾。

一是制定权限合法。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。《规定》制定主体合法。杭州市人民政府有权针对为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要的事项，制定相应的规章。

二是制定内容符合上位法的规定。《规定》依据法律（《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国电子签名法》）、行政法规（《优化营商环境条例》《国务院关于在线政务服务的若干规定》《不动产登记暂行条例》）、地方性法规（《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》《浙江省公共信用信息管理条例》）等相关规定，对登记机构及部门职责、不动产登记单元、不动产登记簿、权籍调查、申请方式、申请材料要求、申请主体、撤回申请、不予登记、不动产权属证书、预告登记、更正登记、异议登记、查封登记、不动产登记资料管理与查询、预防和处置不动产登记违法机制、失信惩戒，以及不动产登记保险等内容进行了具体化。《规定》全文共40条，每一条均以对应上位法为直接依据，内容合法、明确。

三是制发程序规范。地方政府规章必须严格依照法定程序制发，执行评估论证、公开征求意见、审查和审议决定、向社会公开发布等程序，《规定》制发程序符合规范。

（三）合理性

地方政府规章的合理性评估主要考查相关制度措施是否必要、适当，是否适应现实情况。评估组认为，总体而言，《规定》从不动产登记的实际需要出发，对有关核心问题进行了规定，相关制度措施必要、适当，适应现实情况。

一是深化“最多跑一次”改革，持续优化杭州营商环境。根据市委、市政府的统一部署，对标世界银行营商环境评价样本城市要求，杭州市不动产登记工作以“五减五办”为抓手，深化“最多跑一次”改革，不断创新服务举措，持续优化营商环境，走在全国前列。出台《规定》是固化“最多跑一次”改革及优化营商环境的实践成果的关键举措，从法制层面保障各项改革持续深化，不断提升办事企业、群众的获得感和满意度。

二是应用“互联网+”等新技术，助力“数智杭州”建设。杭州市按照政务服务“极简极速”要求，依托互联网、大数据、电子证照等新技术手段，推进众多“网办”服务举措，极大地方便企业和群众办事。在“互联网+不动产登记”技术环境下，对不动产登记“网办”全流程法律关系加以明确，是防范化解风险、规范登记行为、保障交易安全的迫切需要，也是助力杭州市打造数字变革策源地，建设“数智杭州”的重要举措。

三是构建杭州特色不动产登记体系，彰显杭州改革成果。分散登记时期，杭州市曾先后制订出台《杭州市土地登记办法》《杭州市区国有土地上房屋登记办法》等地方规章，构建了具有杭州特色的土地、房屋登记制度体系，受到部、省肯定。不动产统一登记实施后，《杭州市区国有土地上房屋登记办法》已废止，原《杭州市土地登记办法》等地方规章已不能适应工作需要。《规定》将杭州市不动产登记特色经验以立法的形式固定下来，展示着杭州市不动产登记的“头雁”风采。

（四）体系性

地方政府规章体系性评估，主要考查其与其他法律、地方性法规之间是否存在冲突。

一是与上位法内容保持一致。《规定》的内容与上位法保持高度一致，尤其是涉及不动产登记权利义务等核心规范的内容，均能找到明确的依据。如在“不动产单元”“电子不动产权属证书”等核心概念界定方面，《规定》与《不动产登记暂行条例》《电子签名法》等上位法紧密衔接。在行政处罚方面，《规定》与上位法保持了良好的一致性。实施过程中，近98%的受访工作人员认为该制度运行“非常顺畅”或“基本顺畅”，未收到与上位法“明显冲突”的反馈。

二是依据上位法变动及时调整。《规定》在制定时即明确依据《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》等上位法律法规。当上位法发生变动时，如《中华人民共和国民法典》对于居住权、抵押财产转让等规定的出台，《规定》相应对居住权登记、抵押财产转让登记等进行了细化规定，明确了不动产权利限制性约定登记等内容。《规定》紧密跟随上位法变动，使自身内容适应上位法的新要求，保持了与上位法的同步更新，确保了体系性的完整与协调。

（五）操作性

地方政府规章的操作性评估，主要考查相关制度措施是否易于操作。总体而言，《规定》中的相关制度措施明确、具体，易于操作。

一是细化不动产登记核心机制，为落实《规定》提供了内容保障。第八条规定不动产权籍调查资料由申请人自己提供，明确登记机构负责不动产权籍调查成果的评价及管理机制。第二十四、第二十六条规定地下（地上）空间及地下综合管廊等构筑物的确权规则，为空间复合利用提供产权支撑。

二是全面开启不动产“网办”登记，为落实《规定》提供了高效载体。《规定》明确了相关职能部门在不动产登记数据归集、利用中的职责，以推进数据共享，通过信息共享机制确保不动产交易与登记的衔接；规定依法形成的电子登记档案与纸质档案具有同等效力，通过公共数据平台获取的电子证照、证明以及经申请人确认的数据信息，与纸质材料具有同等法律效力等。相较传统“实体窗口、纸质材料、人工审核”受办模式，不动产登记“互联网+”办理模式在申请渠道、材料形式、审核模式等方面实现了突破性变革，为群众和企业提供了更加便捷高效的登记路径。

三是提升不动产登记服务质效，为落实《规定》提供了便民手段。杭州市不动产登记以全程网办为主、线下帮办为辅，持续提升登记助企服务便利度，大幅降低企业主体融资成本。同时，不断优化二手房登记工作，新增公证驳回短信通知功能，提升服务透明度与便捷性。

四、《规定》实施中的问题

（一）新兴登记业务提出了新要求

随着不动产统一登记的深入推进，林权、农经权等全类型登记业务逐步落地，三维立体登记等新兴业务持续探索。虽然《规定》在第二十四条、第二十六条对三维空间登记和特定空间及构筑物登记作出了原则性规定，但这些条款仅提供了框架性的指引，未能对新兴业务的操作要素作进一步明确。以三维立体空间登记为例，现行规定缺乏明确的空间边界划分标准、分层权属界定及三维坐标测量精度等细则。

（二）普法宣传还需加强

当前不动产登记服务在立法普及方面仍存在不足之处，共同制约登记服务工作的整体成效。群众对《规定》等不动产登记相关立法知晓率普遍不高，反映出普法宣传与实际需求之间存在落差。调查显示，仅15%的受访申请人对《规定》表示“比较了解”或“非常了解”，绝大多数人仅停留在“听说过”或“完全不了解”的层面。在办理具体登记业务时，仅约26%的申请人能正确理解政府发布的办事指南内容，尤其在继承登记、居住权登记等涉及专业法律术语和复杂程序的业务类型中，理解问题更为突出。

五、评估结论与建议

综上，《规定》实施以来，杭州市不动产登记工作总体成效明显。《规定》在明确性、合法性、合理性、体系性、操作性上质量较高，可以继续实施。后续根据上位法出台情况，适时开展修订完善。

根据评估情况，现就有关杭州市不动产登记问题提出如下建议：

（一）完善新兴业务制度供给

由于《规定》属于地方政府规章，因篇幅所限，对有关内容作原则性表述为宜，有关具体操作问题建议另行制订配套细则或操作指南。如林权、农经权等新兴业务已根据上位法结合杭州实际制定操作指南，为基层不动产登记部门提供明确的工作指引，今后应根据工作实践建立动态更新机制。三维空间登记目前尚处于探索阶段，且涉及规划、用地、建设等前端环节，建议待上位法明确后统筹考虑。

（二）强化普法宣传与便民服务

为切实普及不动产登记立法、提升服务效能与群众满意度，建议加强多形式多渠道普法宣传，编制通俗易懂的解读材料，以图示、短视频、案例释义等形式，在政务新媒体、行政服务大厅等线上线下途径广泛投放。尤其应聚焦继承登记、居住权登记等专业性强、群众关切度高的业务，制作常见问题法律答问，帮助申请人准确理解办事要求。

通过实施以上针对性措施，各方面协同发力，系统解决不动产登记工作中的重点难点问题，全面提升《规定》的适应性与执行力，使其真正成为推动不动产登记工作高质量发展的制度引擎，从而更好地满足人民群众对便民高效登记服务的需求。